论特别行政区的授权性地方自治性质及其授权机理 杜承铭
(浏览:8628 添加人:lyw 发表于:2015-9-10)
 
论特别行政区的授权性地方自治性质及其授权机理
来源:《暨南学报》2015年第6期 作者:杜承铭

       摘要:  从国家权力的来源、地方是否分享有制宪修宪的动议与批准权、基本法与宪法关系以及基本法的性质、中央政府与特别行政区之间划分管理事权的方式等方面看特别行政区自治的性质是单一制授权性地方自治。从香港基本法的规定和运行实践来看,国家权力事务的范围有纯主权的事务、可授权地方行使的自治事务和可委托地方管理的事务。地方自治包括可授权地方行使的自治事务和可委托地方管理的事务。特别行政区实际享有的权力包括授权的地方自治事务和授权的非自治事务(包括可委托地方管理的事务)两个层次,通过三种类型的授权来实现。地方自治事务范围的自治权国家通过一般性授权形式授予地方自治主体,这种自治权通过宪法第31条和基本法第2条规定的对特别行政区的设立及其自治权力的设定来实现。非地方性事务的自治权可以通过基本法和其他法律授权来实现。这种自治权主要是拥有这种权力的机构(广义的中央政府)通过《基本法》中规定的具体授权和其他法律文件的授权两种形式授权给其他机构(地方自治机构)来行使。
       关键词:  特别行政区;授权;自治
 

正确认识我国特别行政区自治是单一制国家结构形式下的授权性自治性质对于我们理解和建立香港、澳门特别行政区自治的授权机理具有基础性意义。而作为单一制下的授权性自治的特别行政区自治通过什么样的方式和机制来实现这些授权,拥有主权的中央以何种授权的方式来实现这种授权性地方自治,在授予权力之后建立起怎样的授权自治与主权之间的协调机制,这些问题是我们研究中央和特别行政区关系的重要内容。遗憾的是这一问题在学术理论界并没有引起足够的重视。

一、特别行政区的授权性地方自治性质

我国宪法确立的单一制国家结构形式在香港澳门回归祖国建立起香港、澳门二个享有高度自治权的特别行政区后获得了新的内容,极大地丰富和深化了我国的单一制国家结构形式的内容,也的确引起了学界对我国单一制国家结构形式的再思考,甚至有学者在比较特别行政区高度自治权与联邦制下成员单位的权力后进而认为我国目前的国家结构形式“是一个带有复合制某些特征的单一制国家形式,是具有中国特色社会主义国家结构的崭新形式。”[1]这些对我国国家结构形式的模糊甚至似是而非的认识的确影响着我们对特别行政区自治性质的认识。高度自治的特别行政区是否真的改变了我国单一制国家结构形式成了一个十分重要的现实的理论问题。

长期以来,我国学界对国家结构形式的研究与关注的确不够,已有的研究多是引述已有的论述作为认识单一制与联邦制区别的理论与标准,对其本质的认识缺乏深入思考。的确关于单一制与联邦制问题,中外学者有许多拘于那个时代的论述,这些论述也至今影响着我们关于国家结构形式的思考。王世杰、钱端升在其所著的《比较宪法》一书中提出过颇有影响的关于单一制和联邦制的区别理论,即“联邦制与单一制根本差别之所在,我们以为应全在国家事权划分的手续。凡属联邦国家,其中央政府与各邦政府的事权,全由宪法划定,所以各邦政府的事权,有宪法为保障,其在单一国家,无论分权至如何程度,其地方团体的事权,总系经由中央政府以普通的法律或命令规定,所以地方团体的事权,初无宪法保障。”[2]“……用宪法划分中央与各邦的事权,为联邦不同于单一制的特性。”[3]这是对廿世纪初之前的宪法所做的概括与研究。

但是,随着单一制国家地方自治运动法治化的发展,特别是中央与地方分权式单一制的发展使战后许多单一制国家也注意在宪法中划分中央与地方的事权,从而使这种传统的单一制与联邦制区别的概括与研究必须重新加以研究。如意大利1948年宪法专设关于地方行政区域的第五章,并在其中第117条列举了自治单位可颁布立法性规则管理的事项范围。世界许多国家宪法的晚近发展的确改变着传统的单一制与联邦制国家的界线,以致使二者区别变得越来越少,单纯地从宪法文本中去归纳与研究的确十分困难。

单一制下遵循着这样的授权逻辑即国家主权直接源于人民的授权,国家主权自治体现的是整个国家人民的自治,二者之间没有中介,国家主权再通过法律(甚至是宪法)授予地方权力(包括地方自治权力),地方自治权力来源于主权国家的授权,在这里,人民整体直接授权形成国家主权,国家主权通过法治化的方式授予地方权力,权力流向遵循着人民→国家→地方的逻辑而进行,先有中央后有地方是单一制国家的发生学上的逻辑。

联邦制下联邦组成单位的权力直接来源于人民的授权即所谓本源性授权[4],联邦成员单位权力的让与形成联邦权力的来源,联邦权力通过成员单位而获得人民的授权。在这里遵循着联邦国家主权←联邦组成单位←人民这样的授权逻辑,无联邦组成单位则无联邦是联邦制国家的发生学逻辑。因此萨孟武曾深刻地指出:“一个国家是否联邦国,是由两个标准来决定之。凡地方团体一方有自主组织权,可以制定根本组织法,同时又有参政权,尤其是选任代表组织一个议院来参加中央行使立法权者,则这个国家便是联邦国。”[5]

循着以上的理论与思路我们来分析特别行政区自治权的来源,会发现特别行政区的建立不仅没有改变我国国家结构形式,而且使单一制国家结构形式获得了新授权性自治内容。我国特别行政区具有单一制下的授权性自治性质。

首先,从国家权力的来源上说,特别行政区的自治并没有改变我国国家权力直接来源于人民的事实。前已述及,单一制国家的授权逻辑决定了先有国家后有地方,而我国“在中央与地方关系上,先有国家权力,后有地方权力,先有中央政府,后有地方政府,是毋庸置疑的。”[6]特别行政区显然是中央政府产生之后通过基本法而建立起来的,不可能改变我国单一制国家的发生学逻辑,即先有中央后有地方的单一制国家权力来源发生学逻辑。

其次,从地方是否分享有制宪修宪的动议与批准权来看,与联邦制国家主权源于地方让与不同,单一制国家主权是由人民整体直接授予的,主权必然为国家所独占,而不能与地方分享,这种主权集中体现在宪法的形成与修改之中。单一制下主权的独占性决定了其宪法制定与修改的主体只能以人民整体授权形成的全国性主权单位进行,区域性的地方不可能享有修宪制宪动议与批准权。其实联邦制国家与成员均有宪法还只是衡量联邦制国家的形式标准,其实质标准在于联邦组成单位的地方是否与联邦共享宪法制定权与修改权,或者说联邦宪法的修改制定还须成员单位的参与和批准。因为世界上也有联邦国家如印度、加拿大联邦其成员单位并没有类似宪法的法律文件,但其在联邦宪法中也一样确立了成员单位地方对联邦宪法的制定修改的批准或参与权。显然,特别行政区的建立并没有改变我国立宪修宪的主体,特别行政区绝对不可能与中央共享宪法制定修改权。对特别行政区而言,既没有基于本源性授权的地方宪法,更没对国家宪法的制定修改的批准以与动议权。因此,我国的单一制国家结构形式当然没有因特别行政区的建立而使单一制性质有所改变。

再次,从基本法与宪法关系以及基本法的性质来看,特别行政区不仅不能享有具有国家主权集中体现的国家宪法的批准与动议权,相反,特别行政区建立的基础《基本法》是宪法即国家主权的授权法,基本法本质上说是全国性授权法,而不是香港、澳门特别行政区的“小宪法”。在这里地方自治权力来源是主权自治的国家组织的授权,即国家就地方自治事务通过宪法授权地方组织就地方事务进行自行管理,这种地方自治就是授权性地方自治。授权性地方自治的国家只有一部宪法,自治主权国家组织和自治地方组织的权力法律形式上均来源于宪法。特别行政区的授权性自治性质决定了基本法的授权法的性质与地位。值得一提的是学界有一种较为引起混乱的观点即认为基本法“是香港与澳门特别行政区的‘小宪法’。”[7]众所周知,《基本法》是全国性法律,体现的是国家主权通过宪法及宪法性法律授权给地方的授权逻辑,这种自治的授权性自治性质是明显的,特别行政区自身没有自主组织权,当然也就不能自主制定根本组织法。这种基本法当然与联邦制下组成单位地方的宪法有着本质的区别,后者体现的是本源性地方自治,因此,不能说基本法是香港与澳门特别行政区的“小宪法”,而应说成是由最高权力机关制定的中央对特别行政区的授权法。

最后,从中央政府与特别行政区之间划分管理事权的方式看,中央政府作为全国性政府与作为地方区域性政府的特别行政区政府之间划分管理事项是基于宪法授权而通过《基本法》来实现的,而不是直接在宪法中进行具体的划分。“因为,单一制国家大多用法律而非宪法的形式在全国性政府与区域性政府之间具体划分管理对象。少数单一制国家用宪法在中央与地方之间划分管理对象,但往往较为原则,且中央有权对地方行使宪法权力的行动进行监督和控制,甚至是否落实或在多大程度上落实宪法规定给的地方权力,也是由中央立法机关或行政机关决定的;联邦制国家全国性政府与成员单位之间的权限几乎无例外地都是由联邦宪法较明确地予以规定的。”[8]虽然全国性政府与区域性地方政府事权划分以宪法还是以法律形式划分还不是区别联邦制和单一制的根本标准,但至少也是形式上的标准,它本质上体现的是在单一制下宪法是人民整体的契约,而联邦制下宪法既是人民的“契约”也是中央与组成单位的区域性地方“契约”,所以事权划分在单一制下不可能也无法在宪法中具体确定,而只能基于宪法而用法律的授权而进行。我国中央与特别行政区的事权的具体划分是通过基本法来确定的,基本法是全国人大制定通过的法律,属基本法律,体现的是最高权力机关通过基本法授权特别行政区的管理事务,无论特别行政区自治事务的内容及自治程度如何都不可能改变这种管理对象(事务)授权本质。因此特别行政区的建立当然没有改变我国单一制国家结构形式。

以上我们从单一制与联邦制的基本法理与宪政逻辑分析了特别行政区自治具有的授权性自治性质,她没有也不可能改变我国单一制的国家结构形式,而不是仅仅从基本法的内容上去分析没有改变我国单一制结构形式,以往的研究恰恰忽视了这一点,多数研究者往往从后者即从基本法的规定本身来论证说明特别行政区政府是我国中央政府之下的地方自治政府,而没有从法理宪政逻辑上厘清这些问题,实际上规范的深处是逻辑,法律背后是法理,法理与逻辑的分析既有助于基本法本身及其与中央之间的关系的应然与实然。

二、特别行政区高度自治权来源与授权机理:以香港特区为例

作为单一制下的授权性自治的特别行政区自治通过什么样的方式和机制来实现这些授权,中央在授予权力之后必然要建立起这种授权自治与主权之间的协调机制,这是基本法中最为重要的内容之一。

研究特别行政区高度自治权内容的文献颇多,但基本上均是从基本法列举或概括的内容出发的罗列式归纳,并按基本法的表述而把这种高度自治权区分为三大类:即无须中央政府进一步授权的权力、需得到中央政府具体授权的权力和中央政府可能授予的其他权力。[9]这些列举与分类研究无疑对基本法所规定的特别行政区的自治权的认识具有确定性的意义。但是,仅有这些研究是不够的,他们并没有从法理上分析这些自治权内涵的自治事务的性质,进而认识到不同的自治事务性质授权的方式存在差异,从而深刻地理解基本法对高度自治权的设计和其授权模式的建构及其背后深刻的授权原理与机理。因此,我们的研究不是按原来已有研究重新罗列与重复,而是试图在此基础上解释其中授权原理与技术,以此来说明特别行政区高度自治权的合法性来源。

从地方自治原理来说,并非所有国家权力都可以以授权的方式转化为地方自治权,地方自治事务范围的确立是地方自治权得以形成的关键。正如有学者指出的“授权者不可能授出自己所有的权力,而必须保留自己必要的权力。”“将自己所有的权力授予他人,就等于取消了自己的主体地位。”这是授权的基本原则之一。[10]从理论上说,国家权力事务的范围有纯主权的事务、可授权地方行使的自治事务和可委托地方管理的事务。属于纯主权的事务不可能也不应授权地方或其他主体来行使,而应由国家来行使,如果把这类权力授权或委托出去那“就等于取消了自己的主权地位。”就我国宪法与港澳基本法规定的相关内容而言,这类权力理应归中央行使,是“一国”的具体要求。按照基本法规定,“香港与澳门特别行政区是直辖于中央政府的地方行政区域,它们与中央的关系,是一个主权国家内部中央与地方的关系,是领导与被领导、监督与被监督、授权与被授权的关系,不是平行的、并列的伙伴关系。”[11]就基本法规定而言,属于中央享有和行使的权力主权主要包括:组建特别行政区政权机关、中央负责管理有关的外交事务、中央负责管理特别行政区的防务、中央行使的其他权力(包括有关的任免权、监督审查权、决定权、批准权和授予权等)、行使宪法和基本法赋予全国人大常委会的职权、基本法的解释权与修改权和在特别行政区实施的全国性法律等[12]。在这些中央享有与行使的权力中有些核心的权力属纯主权性权力是不能授予其他主体来行使,但其中也有些权力还是通过一定的授权方式授予或委托其他主体来行使,这就需要我们对授权事务进行仔细的分析。

基本法的规定及其运行实践来看,特别行政区实际享有的权力包括授权的地方自治事务和授权的非自治事务(包括可委托地方管理的事务)两个层次,在基本法中主要通过三种类型的授权形式来实现。

(一)授权的地方自治事务的授权机理:一般性授权

就授权地方自治事务而言,由于地方自治事务本身是地方自治权存在的基础,因此主权自治的国家可以通过一般性授权将属于地方自治事务范围的权力授予地方自治主体,这种授权是“宪法与法律等规范性文件对某个主体的权力赋予,……这里的授权是指对权力的直接设定,宪法与基本法并不是授权主体,而仅是授权的形式和载体。”[13]宪法第31条规定“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”这里表明的是“中华人民共和国对其所设置的特别行政区权力的直接设置,体现了单一制国家结构形式。”[14]这种授权在基本法中通过基本法第2条体现出来,即规定全国人大授权特别行政区依照本法的规定实行高度自治,享有行使管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这里的一般性授权就通过宪法第31条和基本法第2条规定的对特别行政区的设立及其自治权力的设定来实现。这种一般性授权性质属于第一次意义上的授权,即授权主体是自治主权国家,而不是其某种国家权力机构,授权的事项范围也主要限于地方自治事务。就基本法所规定的自治事务范围而言亦有许多学者称之为“无须中央政府进一步授权的权力。”[15]这部分权力是“特别行政区可直接行使的相关权力,无须中央政府在具体事务中作进一步授权。”[16]就香港基本法规定而言包括基本法第16条规定的香港特别行政区享有行政管理权,依照本法的有关规定自行处理香港特别行政区的行政事务。基本法第17条规定的香港特别行政区享有立法权即除了国防、外交等属于中央政府职权范围内的法律不能自行制定外,香港可以制定民事、刑事、诉讼程序等适用于本行政区域内的法律。基本法第19条规定的香港特别行政区享有独立的司法权和终审权,特别行政区法院独立进行审判,不受任何干涉。

值得注意的是授权性地方自治事务是通过一般授权来实现的,但通过一般性授权的事项并非都属于地方自治事务。就《香港特别行政区基本法》而言,基本法第13条规定中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。说明外交事务并非自治事务,属非地方自治事务,但该条同时规定中央人民政府授权香港特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。第151条规定,香港特别行政区可在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”的名义,单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系,签订和履行有关协议。因此,第151条规定的自治权虽然基本法是通过无须中央政府进一步具体授权的一般性授权方式来实现的,但其授权事务性质本质上不是地方自治事务,而是授权的非地方自治事务,本质而言,对外事务属于国家的主权事务而非地方自治事务。在这里地方自治权的主要内容是地方性事务,但地方自治事务的自治权并非特别行政区自治权的全部内容,除此外还有授权的非地方自治事务。也有学者从外交事务与对外事务相区别的角度分析了外交事务属国家主权事务属国家行为,是无限的,不能授权,处理对外事务权力是有限的,可以授权,并以此来分析基本法中对外事务授权的原理与机制[17]。此种分析指出了对外事务的授权性质,但广义而言对外事务和不可授权的所谓外交事务都属于一个国家对外事务的权力,属国家外交主权范畴,而不可也不能属于自治地方的地方事务,更加不可把二者混淆。因此,基本法第13条第2款专门列明特别行政区对外事务的权力是中央人民政府的授权,本质上属于王禹教授所讲的第二次授权即这种授权是已经拥有某种权力的机构(中央人民政府)再将法律(宪法)赋予自己行使的权力授权给其他机构(特别行政区政府)来行使,它与特别行政区享有的关于地方事务的自治权即基本法第16条、第17条、第19条有着不同的授权来源,显然后者属于第一次授权即宪法和法律等规范性文件对某个主体的权力赋予,授权主体是主权自治的国家,而不是某种国家权力机构。正是因为如此,基本法中没有专门关于中央人民政府授权给特别行政区享有关于自治地方的地方事务的权力即行政管理权、立法权和独立司法权和终审权的规定。

这些权力是直接通过基本法授权赋予特别行政区政府,可视为主权国家的授权即第一次意义上的授权,国家通过宪法授权全国人大设立特别行政区,通过基本法授权特别行政区所享有的地方自治事务的自治权;而其他非地方自治事务的自治权必须有专门条款规定是由哪一个国家机关第二种意义上的授权,尽管这种授权形式也是一般性授权,但它与地方事务的自治权授权有着性质上的区别。

总之,单一制主权自治国家作为授权主体通过宪法和基本法等载体授权特别行政区的关于地方事务的自治权是授权自治的最基本的内容,它是通过一般性授权方式而不是具体授权方式来实现。但一般性授权方式并不一定都是第一次意义上的授权即关于自治地方的地方事务的授权,也可以是某个国家机关如中央人民政府对特别行政区第二次授权,如特别行政区的对外事务的授权就属于此种情况。

(二)可授权的非地方性事务授权机理:具体授权与其他授权

就授权非地方事务而言,其授权的原理与技术及其运行十分复杂。地方自治权并非以地方自治事务的范围为边界,非地方性事务的自治权可以通过基本法和其他法律授权来实现。严格地说非地方事务本质上体现的是主权事务。现代国家主权事务本身也具有复杂的结构和内容,并非所有的主权事务在任何情况下均由代表主权国家的中央政府来直接行使,现代授权理论也给主权事务中的非核心内容提供了恰当的授权形式。就授权的原理与机理来说,这种授权是“指已经拥有某种权力的机构再将法律赋予自己行使的权力授权给其他机构来行使。”[18]本质上体现的是第一次授权基础上的第二次授权[19]。即地方自治权中的非地方事务的自治权是拥有这种权力的机构(主权事务属广义的中央政府)授权给其他机构(地方自治机构)来行使。对特别行政区拥有的这类自治权而言主要通过在《基本法》中规定的具体授权和其他法律文件的授权两种形式来完成。

一是就基本法中规定的具体授权而言。以《香港特别行政区基本法》规定为例主要包括[20]:《基本法》第96条规定。在中央政府协助和授权下,香港特别行政区政府可与外国司法互助关系做出适当安排。《基本法》第125条规定,香港特别行政区经中央政府授权继续进行船舶登记,并根据香港特别行政区的法律以“中国香港”的名义颁发有关证件。《基本法》第133条规定香港特别行政区政府经中央人民政府具体授权可以续签或修改民用航空运输协定和协议等。《基本法》第134条规定中央人民政府授权香港特别行政区政府对在港注册并以香港为主要营业地航空公司签发执照、对外国航空公司航班签发许可证。《基本法》第154条规定,中央政府授权香港特别行政区政府依照法律给持有香港特别行政区永久性居民身份证的中国公民签发护照,给其他合法居留者签发旅行证件。《基本法》第155条规定,中央政府协助或授权香港特别行政区政府与各国或各地区缔结互免签证协议。《基本法》第158条规定,全国人大常委会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释,首先,就这些具体授权的性质来看,这些规定的表述有的直接采用的是“具体授权”(如第133条),有的采用的是“授权”(如第134条),但无论是以何种表述方式均有具体的授权主体,且这种具体的授权主体即中央人民政府(第96、125、133、134、154条)或全国人大常委会(第158条),这些权力主体享有的这些相应权力由宪法设定即所谓第一次意义上的授权。授权主体(中央人民政府、全国人大常委会)将宪法赋予的某些特权通过基本法载体将其某些具体的权力授予被授权者即特区政府(第96、125、133、134、154条)或特区法院(第158条)。这里授权的性质显然已经是第二种意义上即二次授权。这里所谓的具体授权是针对授权主体的某些具体的权力而言的,从这种意义上说上述六条的授权方式有别于一般性授权。

其次,就这些具体授权的权力内容来看。如果仔细分析这六条列举的具体授权的权力内容就可以发现,这些权力都可以归属于国家主权事务范畴,而非地方自治的地方事务范畴。第96条涉及外事关系即广义的外交事务,第125条、133条、134条涉及领海、领空即广义领土事务,第154、155条涉及公民身份国籍出入境等问题。第158条涉及法律解释问题。这些都属于单一制国家的主权事务,但这类事务不是主权事务的核心内容,因此是可以通过二次的具体授权方式来授予特区政府或特区法院,这种二次授权的性质以及授权事务的内容均表明尽管这些被授予的权力也是特别行政区自治权的内容之一,但其性质应该而且事实上是有别于通过一次授权的方式而取得的对地方事务的自治权。

最后,也是最重要的是既然二次的具体授权内容总体上属国家主权事务而非自治地方的地方事务,那么国家主权事务被授予给一个地方政府行使的界线在何处,这是研究特别行政区自治与授权中特别需要重视的大问题。许多学者经常说到我国特别行政区自治程度高于一些联邦制成员单位享有的自治权,这种所谓的“高于”主要体现在基本法通过具体授权授予了特区政府对于那些非地方事务的部分主权事务的自治权,当我们在强调这部分自治权力时不应忘记它与特区政府地方事务的自治权之间的本质区别,即前者是一次授权,后者是中央政府或全国人大常委会的二次授权,二者有着性质上的区别。中央政府、全国人大常委会在处理这两类不同的自治权时应当采取不同的方式与方法,这是授权原理与地方自治理论所提出的基本要求。

二是两部《基本法》第20条都规定特别行政区可享有全国人大和全国人大常委会及中央政府授予的其他权力。这种授权从性质上说属于第二次授权,从形式上说是具体授权,即全国人大、全国人大常委会、国务院通过制定其他法律文件等方式来授予特别行政区某些具体事项的权力,这也是特别行政区自治权的重要内容,许多学者将之归为单独的一种形式即可能授予的其他权力,其实无论从授权性质还是授权的形式而言都可归为上述所论及之类型。

但就授权的内容而言可能就比较复杂,什么是其他权力,其他权力显然指的是基本法还没有明确授予(包括一次的一般性授予和二次的具体的授权)的一些权力可能也可以授予给特别行政区的权力。理论上既可能包括基本法还未授予的自治地方事务,也可能包括基本法还未具体授权的非地方事务即国家主权事务。在这两个不同领域事项的授权,其授权规则、性质与形式应该有所区别。事实上,全国人大及国务院通过制定其他法律文件等方式授予特别行政区某些具体事项的权力的这种授权方式在香港澳门回归过程之前和之中均发生过,在《基本法》实施之后可以归为第20条所规定的“其他权力”之中。在《基本法》实施之前的比如有:1996年5月15日全国人大常委会通过的《关于〈中华人民共和国国籍法〉在香港特别行政区实施的几个问题的解释》规定,全国人大常委会授权香港特别行政区政府指定入境事务处处理有关国籍申请事宜。1997年6月国务院发布《关于授权香港特别行政区政府接收原香港政府资产的决定》,授权香港特别行政区政府自1997年7月1日起接收和负责审核原香港政府的全部资产和债务,并自主进行管理。1998年12月全国人大常委会授权澳门特别行政区政府指定其有关机构处理国籍申请事宜。1999年12月国务院授权澳门特别行政区政府自1999年12月20日接收原澳门政府资产。《基本法》实施之后,中央国家机关授予特别行政区的其他权力。例如,2006年10月30日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于授权香港特别行政区对深圳湾口岸港方口岸区实施管辖的决定》,全国人大常委会授权香港特别行政区自深圳湾口岸启用之日起,对该口岸所设港方口岸区依香港特别行政区法律实施管辖。2006年6月27日全国人大常委会通过《关于授权澳门特别行政区对设在横琴岛的澳门大学新校区实施管辖的决定》授权澳门特别行政区政府自横琴岛澳门大学新校区启用之日起,依澳门特别行政区法律实施管辖。就这两次授权的具体内容来说已经超过了特区的原有地域范围,当然不属于特别行政区的地方地方事务范围,《基本法》中的一般性授权是无法包含特区地域范围之外的事务,只能通过其他法律文件的方式进行具体授权。当然其授权的法理依据依然是《基本法》第20条规定的“其他权力”。因此,“其他权力”从其权力的内容来说的确很复杂,既可是基本法所确定特区地域范围的而又未通过一般授权方式授予特区的地方性事务,也可是基本法中未通过具体授权方式授权特区管理的属国家主权性质的事务(如对外事务等),甚至还可以包括基本法确定的特区地域范围之外的部分区域的部分事务的管辖权(如澳门大学横琴岛校区)。这种“其他权力”的复杂性也决定了中央授权与特区自治权关系的复杂性,切不可简单地对待这种复杂的可授予的“其他权力”。

注释:
     [1]赵春义:《一国两制概论》,长春:吉林大学出版社1998年版,第226页。 
   [2]王世杰、钱端升:《比较宪法》,北京:中国政法大学出版社1997年版,第316~317页。 
   [3]王世杰、钱端升:《比较宪法》,北京:中国政法大学出版社1997年版,第319页。    
   [4]本源性授权表明的是主权权力的合法性来源于人民的授权表现为权利向权力转化的过程;而过程性授权表明的是地方自治权力合法性来源是本源性权力主体的合法性授权,表现为国家权力向自治地方权力转化的过程。与此相关的地方自治广义而言包括本源性地方自治和授权性地方自治。该观点作者将在另外一篇题为“地方自治的宪政之维”中论述之。 
   [5]萨孟武:《政治学》,转引林纪东《民国宪法释论》,台北:台湾明文印刷厂1981年版,第311页。 
   [6]夏勇:《“一国”是“两制”的前提和基础》,载《人民日报》,2004年2月23日。 
   [7]杨静辉、李祥瑟:《港澳基本法比较研究》,北京:北京大学出版社1997年版,第15页。 
   [8]童之伟:《国家结构形式论》,武汉:武汉大学出版社1997年版,第147页。 
   [9]国内普遍按照特区高度自治权内容分为行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权等,具体可以参见焦洪昌、姚国建:《港澳基本法概论》,北京:中国政法大学出版社2009年版;肖蔚云:《香港基本法讲座》,北京:中国广播电视出版社1996年版。近年来也有学者按照不同授权类型进行了分类研究,如程洁:《中央与特区高度自治——以基本法规定的授权关系为框架》,载《法学》2007年第8期;郭天武、陈雪珍:《论中央授权与香港特别行政区高度自治》,载《当代港澳研究》2010年第2期。 
   [10]王禹:《港澳基本法中有关授权的概念辨析》,载《政治与法律》2012年第9期。 
   [11]杨静辉、李祥琴:《港澳基本法比较研究》,北京:北京大学出版社1997年版,第119页。 
   [12]进一步内容可以参见国务院新闻办公室:《一国两制在香港特别行政区的实践》,北京:人民出版社2014年版,第7~12页。 
   [13]王禹:《港澳基本法中有关授权的概念辨析》,载《政治与法律》2012年第9期。 
   [14]王禹:《港澳基本法中有关授权的概念辨析》,载《政治与法律》2012年第9期。 
   [15]郭天武、陈雪珍:《论中央授权与香港特别行政区高度自治》,载《港澳研究》2010年第2期。 
   [16]郭天武、陈雪珍:《论中央授权与香港特别行政区高度自治》,载《港澳研究》2010年第2期。 
   [17]杨静辉、李祥琴:《港澳基本法比较研究》,北京:北京大学出版社1997年版,第176~178页。 
   [18]王禹:《港澳基本法中有关授权的概念辨析》,载《政治与法律》2012年第9期。 
   [19]王禹:《港澳基本法中有关授权的概念辨析》,载《政治与法律》2012年第9期。 
   [20]以下归纳及相类似的归纳参见程洁:《中央与特区高度自治——以基本法规定的授权关系为框架》,载《法学》2007年第8期;郭天武、陈雪珍:《论中央授权与香港特别行政区高度自治》,载《当代港澳研究》2010年第2期。

来源:《暨南学报》2015年第6期

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