以法治方式推进事业单位改革的路径分析 潘波
(浏览:8377 添加人:lyw 发表于:2015-9-20)
以法治方式推进事业单位改革的路径分析
作者:潘波  
    摘要:  事业单位改革是建立现代公共服务体制的必然选择。当前,事业单位改革正处于承前启后、攻坚克难的关键阶段。改革在取得积极进展的同时,也出现了一些值得注意的问题。应当充分认识并积极发挥法治的功能,坚定不移地以法治方式推进事业单位改革,探索适合我国国情和发展阶段的改革路径,做好改革顶层设计、组织落实、横向衔接、纵向安排、推进手段、制度建设等方面的工作。同时,高度重视并努力解决改革中出现的问题,确保事业单位改革达到预期目标。
    关键词:  事业单位;改革;法治方式;路径

一、事业单位改革的进展及成就

根据《事业单位登记管理暂行条例》,事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。在我国宪法上,事业组织与国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业一起被明确为社会的基本组织类型。在民法通则里,事业单位与企业、机关、社会团体并称为四类法人。总体来看,事业单位有两个重要特点,一是以社会公益服务为目的,二是举办主体是国家机关或资金来源为国有资产。截至20145月,我国共有事业单位111万个、事业编制3153万人[1]。广泛分布在经济、政治、文化、科技、社会等各个领域,涵盖各地区、各行业、各层次,涉及管理体制、机构编制、养老保险、收入分配、财政投入等多方面问题。

事业单位作为重要的公共事业主体,在促进国家建设、保障民生等方面提供了有力支撑。但随着经济社会的发展,事业单位的职能、属性、定位发生了很大变化,而计划经济条件下形成的事业单位管理体制和模式却依旧在运行,导致问题频发、矛盾突显。一些事业单位长期承担行政职能,且缺乏必要的监管制约;一些从事经营活动的事业单位,附属于党政机关,享受着优惠政策,引发不公平市场竞争,也浪费财政资金和公共资源;各类学校、公立医院、文艺院团等与民生关系密切的领域运行机制僵化,大量专业技术人才的积极性、创造性难以进一步发挥,所提供的服务无论是在数量上还是在质量上都难以满足社会需求。解决这些问题,迫切要求结合经济社会发展新的形势,深入推进事业单位改革,科学合理地界定事业单位的职责范围、功能定位,有针对性地实施相应的管理政策,为其他各项配套改革措施的推行奠定基础。

在社会主义市场经济深入发展、行政体制改革积极推进的时代背景下,事业单位改革成为实现政事分开、建立现代公共服务体制的必然选择。20世纪80年代起,国家就在探索事业单位改革的路径。1992年党的十四大提出了分类推进事业单位改革的总体思路。针对事业单位机构臃肿、人浮于事、财政负担沉重等问题,部分地区和部门开始实施以减人、减机构、减轻财政负担为主题的改革。1996年《中央机构编制委员会关于事业单位改革若干问题的意见》明确提出了合理划分党政机关与事业单位的职责、推进事业单位社会化、分类改革的方向。[2] 2002年党的十六大以来,事业单位改革持续推进,成为全面深化改革各项工作部署中社会关注度较为集中、进展较为迅速、成果比较突出的领域重点。这十多年的改革历程,可以归纳为两大部分内容。

一方面,以人员为主题的事业单位有关制度逐步完善。一是聘用制度全面推行,全国实行聘用制度的事业单位占事业单位总数的比例,从2004年的36%提高到现在的95%以上。二是公开招聘制度初步建立,公开、竞争、择优选拔的用人机制逐步形成。三是岗位设置管理改革取得明显进展,中央和省级实行岗位设置管理的事业单位达80%以上。四是工资制度改革稳步推进,义务教育、医药卫生等领域先后实行了岗位绩效工资制度,其他事业单位也正在落实。五是养老保险改革开始启动,山西等5省市从2009年起开展事业单位工作人员养老保险改革试点工作,有关方面正在加快改革进度,建立党政机关、事业单位与企业并轨的基本养老保险制度。201471日起施行的《事业单位人事管理条例》,以行政法规的形式将事业单位岗位设置、公开招聘、聘用合同等制度确立下来,事业单位改革取得了阶段性成果。

另一方面,以机构为主题的事业单位分类改革取得实质性进展。在科技、文化、新闻出版等单位大规模转企改制,以及部分省区分类试点工作的改革成果上,20113月,酝酿准备多年的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》发布。同年,中共中央办公厅、国务院办公厅陆续印发了事业单位分类、人事制度、收入分配、养老保险、财政政策等11个配套文件,形成了一套指导事业单位改革的纲领性文件体系,这标志着事业单位分类改革全面推开。改革的总体目标是2020年,建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制,形成基本服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系[3]

2011年下半年开始,在中央及有关部门的指导下,各地区各部门开展了为期一年多的事业单位全面清理规范。20128月,有关部门宣布完成清理规范工作。在此基础上所保留的事业单位,将根据实际承担的功能划分为三大类、两小类,即行政类、生产经营类、公益一类、公益二类,将来只保留承担公益服务职能的事业单位。同时进行的还有事业单位管理体制、运行机制、治理结构、收入分配、社会保险、财税政策、编制管理等一系列改革任务。

1  分类改革中部分中央和国家机关所属事业单位类型及举例

部门类型

部门举例

事业单位举例

举例单位功能定位

中直机关

中共中央办公厅

中直招待所(金台饭店)

宾馆、招待所

行政机关

教育部

北京大学

高等教育

环境保护部

华北环境保护督查中心

行政执法

文化部

国家京剧院

代表民族特色和国家水准的国有文艺院团

国家卫生和计划生育委员会

北京医院

非营利医疗

司法机关

最高人民法院

中国应用法学研究所

政策研究

直属事业单位

中国科学院

物理研究所

基础性科研

人民团体

中华全国妇女联合会

中国儿童中心

交流促进、学前教育

国有企业

中国石油天然气集团公司

石油管工程技术研究院

综合性科研

二、事业单位改革中的突出问题及法治应对

(一)改革中存在的突出问题

实事求是地说,事业单位改革在整体上顺利推进、取得积极成果的同时,也暴露出了一些问题,值得我们认真思考。

一是思想认识不统一。一些事业单位及其主管部门对改革精神领会不准确,把改革简单地等同于减机构编制,认为只要是改革就肯定不利于本单位发展,因而持等待观望态度,消极应对。个别单位甚至为了不合理的自身利益、为了保持已经明显违背市场规律和发展趋势的现有格局而抵触改革。有的单位和人员对改革中形成的制度能否落实到位、能否实现预期目标存在怀疑。还有人认为,在全面深化改革的时代背景下,各领域改革任务都很重,事业单位改革已经取得了阶段性成果,下一步要面临养老保险、去行政化等敏感度高、阻力较大的问题,改革很可能会放缓,有些问题甚至会不了了之。这种认识上的偏差,在一定程度上也加大了改革的阻力。

二是配套措施不到位。与其他领域的改革一样,事业单位改革涉及多方面矛盾,需要建立健全的配套制度很多,核心问题是如何处理好国家整体利益与被改革者合法合理待遇的关系。目前,尽管我们已经认识到了薪酬待遇、机构编制等配套措施的重要性,也在努力研究应对,但解决诸多复杂问题还需要一个时间过程,有些问题的解决方案尚未有明显定论,有些则缺乏明确的法律、政策保障。这加剧了忧虑、等待观望等态度的滋生,也加大了改革政策执行的阻力。

三是信息交流不对称。当前,社会公众、新闻舆论对事业单位改革比较关心,对涉及的利益调整尤其关注。但由于信息不对称,使得公众对改革有关真实情况的了解并不多,在小道消息盛行的情况下,自然也难以做到社会的理性参与。比如,20147月《事业单位人事管理条例》施行前,一些媒体对工资改革、养老保险启动时间等问题的误读就导致了社会公众的困惑,还引发了个别地区事业单位工作人员辞职的小高潮。有关部门不得不出来辟谣、澄清事实,并要求对这些社会关注的问题,各地区各部门要及时地做好解释工作,加强正面引导,消除误解,防止恶意炒作,切实维护稳定[4]。此外,学术界虽然在密切关注事业单位改革,也提出了不少主张,但由于信息获取困难等原因,对一些具体问题的研究深度和广度还不够,对改革的理论支持比较有限。

更为直接、也更容易引发矛盾的困难,是一些迫切需要解决的现实问题随着改革实践的深入而显现出来。比如,如何处理改革过程中法律与政策的关系,如何对待名称相同相近但实际功能又有较大区别的事业单位,如何保障被改革单位和人员的合法合理权益,如何协调事业单位改革与行政体制改革、教科文卫等行业体制改革的关系,如何巩固改革的成果,如何看待改革成本与收益之间的矛盾,如何认识改革的有利条件与消极因素,等等。

客观地说,这些问题是历史与现实因素相互交织、主客观矛盾相互作用的结果;它们的存在,充分说明事业单位改革已经真正到了深水区。随着改革的推进,有些问题不仅不会消失,反而会更加突出。解决这些问题,已经成为摆在我们面前的一项紧迫任务。

(二)作为改革方式的法治及其价值

要解决改革中的问题,必须从深层次寻找应对之策。事业单位的设立基础、本质特征和功能定位,决定了其改革必定直接关系政府与社会、与市场的边界,直接关系公共资金和资源的配置,直接关系数千万人的权利义务并间接影响十几亿人的日常生活。改革所涉及的权力配置、权利保障、结构转型、制度建设等问题,都是应当在法治框架内调整和规范的内容。面对改革中出现的问题、矛盾和困难,我们完全可以而且应当更加坚定地发挥法治的作用,以法治方式推进事业单位改革。

对于法治思维和法治方式,不同的人有不同答案。一般来说,法治思维是基于法治的固有特性和对法治的信念,认识事物、判断是非、解决问题的思维方式[5]法治思维侧重于价值判断,是人们运用法律规范、法治精神、法治逻辑进行认识、分析、判断的思想活动。法治方式作为一种方法论,更强调是一种行为方法和准则,是法治思维在具体工作层面的体现。用法治方式推进事业单位改革,在理念上,要坚持科学理性、正视多元利益、转变政府职能、保障平等权利;在路径上,要重视民主参与、听取各方意见、依靠制度建构、尊崇法律权威;在目标上,要优化资源配置、创新管理模式、促进持续发展、引导社会自治。法治对于事业单位改革的价值,重点体现在以下方面。

一是提供改革依据。法治是规则之治,强调政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束[6]。事业单位改革作为党和政府主导的、直接涉及数千万人切身利益的工作,必须要有规则依据,坚持依法行政。比如,拟将部分事业单位划入行政类、转为行政机构,主要依据就是这些单位根据法律法规授权履行行政决策、执行、监督职能,且有法律法规条文指向。一些地方还将此类涉法问题提交政府法制机构审核认定、严格把关。这有利于明确标准、统一思想、形成共识,确保改革的科学性、合法性、公正性。

二是防范改革风险。任何改革都是对原有利益格局的调整,涉及体制机制问题的改革更是对权力和权利的再分配,同时也是对固有价值理念的撞击。管理体制的创新、运行机制的调整、身份地位的转变、行政级别的淡化,必然会触动事业单位及其工作人员、主管部门的利益,激化潜在矛盾、引发稳定风险。以法治方式推进事业单位改革,将依法行政、合理行政、程序正当等理念贯穿于改革工作始终,有利于在顶层设计、组织实施等各环节把风险减小到最低程度。以程序为例,对于个体来说,事业单位改革意味着作为政府雇员的事业单位工作人员权利的调整,理应受到正当法律程序的保护。这是现代法治发展实践中的一个重要结论。[7] 而从宏观上看,改革的程序和路径往往也是改革的重要方面,在很大程度上制约着改革的进程和效果。[8] 已经完成的事业单位清理规范和正在推进的分类工作都没有引发较大矛盾冲突,一个重要原因就是较好地贯彻了法治精神,充分发扬民主、听取意见建议,确保改革工作符合事业单位实际情况、运行规律和发展趋势。

三是巩固改革成果。与经济体制改革、行政体制改革一样,事业单位改革在很长时期内都将是一个只有进行时的持续推进的过程,而且涉及面更广、情况更复杂。在做好改革长远规划和目标设计的同时,还要制定专项任务的时间表和路线图。一项具体的改革任务完成后,要总结经验,将有普遍适用意义的规则和标准通过制定或者修改法律法规的方式确立下来,巩固改革成果。从国家治理角度来看,改革的过程实际上就是法律制度大规模建构的过程,改革要突破现有的制度安排,就必须通过立法修法。而且,制度的建构和实施本身也是判断改革成功与否的一个重要标志,是避免人走茶凉人亡政息的根本途径。正如邓小平同志在总结我国和其他社会主义国家革命、建设、改革经验教训时所说:还是要靠法制,搞法制靠得住些[9]。正如公司法、证券法、商业银行法等保障了经济体制改革的成果,行政许可法、公务员法、国务院以及地方政府机构设置和编制管理条例等巩固了行政体制改革的成果,我们也要通过建立健全法律法规来保障和巩固事业单位改革的成果,并确保改革向更深层次持续进行。

三、以法治方式推进事业单位改革的具体路径

苟利于民不必法古,苟周于事不必循旧。[10] 当前,事业单位改革正处于承前启后的关键阶段,改革任务和形势迫切要求我们,在既有成果和工作经验的基础上,更加坚定不移地以法治方式推进改革,探索适合我国国情和发展阶段的改革路径。

(一)在顶层设计上,坚持贯彻法治思维

改革的顶层设计,包括改革的指导思想、基本原则、预定目标、落实手段、监督方式等内容。与一些国家由代议机关通过法案作为改革顶层设计的做法不同,在我国,承载全局性重大改革顶层设计的纲领性文件,往往都是以中共中央、国务院名义分别或者联合发布的政策性文件形式出现。比如,1992年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》、2008年十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》,2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》。这是我国改革事业的重要推进模式,极具中国特色。尽管改革开放已经进行了30多年,但我们在很多领域还处于体制转型的过渡阶段,在实现国家治理现代化的过程中还有大量需要依靠转变思想观念、落实配套制度、增加经费保障、强化统筹协调才能促进解决的复杂问题。我国现阶段的改革与一些已经基本实现现代化、站在一定发展水平上的法治发达国家的改革还有明显区别。在改革过程中,一些预先没有想到、也难以想到的复杂问题和矛盾会逐渐暴露出来,我们无法在改革之前就通过严格的立法程序完全设计好解决问题、化解矛盾的法律法规条文。前些年的农村改革、国有企业改革如此,当前的事业单位改革亦是如此。一些发达国家在崛起初期涉及体制机制的改革,也是在实践中逐步摸索、渐进立法的过程,这与我国目前的情况有相似之处。当然,这并不意味着我们可以脱离法治框架进行改革,更不是以政策代替法律的借口。以法治方式推进改革,除了要严格依照法律法规条文,做到于法有据,同样也要求我们充分运用法治思维去想问题、办事情,把法治理念落到实处。这就首先要求承载改革顶层设计的纲领性文件必须贯彻落实法治精神,体现人民意志。正如习近平总书记所说:我们党的政策和国家法律都是人民根本意志的反映,在本质上是一致的 [11]。客观地看,经过全面调查论证、多次听取意见、反复沟通协商等程序之后出台的事业单位改革顶层设计,在分类依据、工作标准、配套制度、过渡政策、编制管理等方面的诸多规定,都强调要严格依照现有法律法规进行,并对有关制度的修改完善提出了要求,很好地体现了理性、科学、民主、公正的法治精神。随着改革的推进,将来还陆续会有一系列政策性文件出台,同样也要坚持这一做法。

(二)在组织实施阶段,坚持统一标准和尊重个体差异相结合

法治是形式正义与实质正义的结合,在形式正义的基础上要更强调实质正义,在合法的前提下更注重公民权利的有效保障和社会的真正公平、公正等合理性问题[12]。事业单位在各地区、各层级、各行业之间的巨大差异,在类型、职责、功能等方面呈现出的多种形态,要求改革过程中必须坚持合理行政和比例原则,坚持统一标准和尊重个体差异相结合的工作方法,努力做到公平、公正、妥当、均衡。因此,在改革方案的组织实施过程中,应当充分体现实质正义的要求,做到相同情况同等对待、不同情况区别对待。比如,同样是科研院所,有的从事基础性科研,成果难以得到相应的经济回报;有的从事应用型科研,成果可以及时、直接转化为产品,院所本身也与科技型企业差别不大。同样是党政机关所属的信息中心、培训中心,有的仅为机关提供支持保障,有的除了保障机关工作外还面向市场从事生产经营活动。因此,要根据实际情况将名称相同相近的事业单位划入符合其特征的类别,不能搞一刀切,否则就会引发矛盾,违背改革初衷。在改革过程中,中央还要加强对地方和部门的指导,更要尊重地方和部门、尤其是基层的创新做法,鼓励他们摸索出更符合实际、更接地气的工作思路和方法。

(三)在横向联系上,将事业单位改革结合行政体制改革统筹考虑

事业单位改革事关公权力和公共资源的配置,这与行政体制改革有着十分密切的横向联系,两者既相互促进,又相互制约。一方面,转变政府职能、简政放权的部分主张可以通过事业单位改革来落实。比如,根据2013年《国务院机构改革和职能转变方案》要求推进的检验、检测、认证机构整合工作,就是推动政府职能转变的一项重要任务。另一方面,两者相互之间的制约因素也影响改革的推进。比如,在城市管理、环境保护、交通运输、公共卫生等领域,相当数量的行政执法机构是事业单位,大量执法人员使用的是事业编制,没有财政经费支持的编外人员临时工等辅助人员就更多。近年来,临时工执法现象所引发的寻租腐败、所激化的官民矛盾成为社会反响强烈的重要问题。[13]  这完全不符合行政体制改革和事业单位改革的方向,也与建设法治政府的要求存在很大差距。目前,此类实际承担行政职能但又由于种种原因暂时难以转为行政机构的事业单位,已经成为检验改革实际效果的一个难点问题,引起了各方关切。我们建议,将此类事业单位的改革结合行政执法体制改革作专门研究,通过设置行政执法专项编制、探索行政机关雇员制等方式,解决基层数百万实际承担行政执法任务工作人员及其辅助人员的身份问题。只有将其纳入法律法规的调整范围,规范其录用、管理、待遇、辞退等制度,加强对其行为的监督,才能从根本上解决长期困扰我们的执法乱象难题。

(四)在纵向安排上,实现事业单位改革与行业体制改革的有机衔接

在我国,教科文卫单位占事业单位总数的85%以上,事业单位改革与行业体制改革存在交叉关系。目前,由于各自特征和发展程度不同,行业体制改革的进展程度也有所不同。在进展较快的文化体制改革中,大量文艺院团、出版社、报刊社已经转为或者正在转为企业,面向市场参与竞争。而有的行业问题复杂、矛盾较多,有的事关民生保障或者国家战略,改革进度不尽一致。笔者认为,公立学校、科研院所、医疗机构等单位的改革,要落实事业单位改革的决策部署,还应当紧紧联系其所在行业体制改革的进展,以行业体制改革为契机和动力,推进本行业内的事业单位改革。对于已经明确发展方向、风险可控的攻坚性改革,要集中力量、加快速度。比如,可以考虑将目前职称评价体系较为完善、市场化程度较高、人员收入待遇较好的部分公立医疗机构、自然科学类科研院所作为去行政化改革的突破口,带动相关领域的事业单位去行政化。对行业发展有关问题还存在不同意见的探索性改革,可以开展试点研究、模拟测算等准备工作,待时机成熟、条件允许后再全面推进。

(五)在推进手段上,发挥程序的保障作用

一些事业单位及其主管部门对改革的积极性不高,存在畏难情绪,这是多年来不少领域改革都存在的问题,并非事业单位改革所独有。要得到被改革者的支持与配合,一个比较理想的办法就是走群众路线,发挥协商民主的价值,使被改革者参与到改革中来,充分表达意见和建议。而且,要努力使这种沟通协商的做法制度化,成为凝聚改革共识的常态手段。因为这种商议性政治的成功,往往取决于相应的交往程序和交往预设的建制化,以及建制化商议过程与非正式地形成的公共舆论之间的共同作用[14]。在分类改革中,很多事业单位及其主管部门都注意到了协商民主的价值,通过座谈讨论、发放问卷、投票表决等方式,准确传达改革精神、听取意见建议,并及时将改革中的困惑和难点问题向有关方面反映。有关部门也及时作出回应,积极沟通商谈、阐释改革政策、解答热点问题、打消顾虑疑惑。这种工作方式在实践中取得了很好的效果。改革的下一步会涉及身份地位、薪酬待遇等更为敏感的问题,困难会更多、问题会更复杂、矛盾会更尖锐,也更需要充分发挥程序的作用,多听取被改革者的意见,多一些换位思考,设身处地地研究在改革中如何维护其合法合理权益。

(六)在制度建设方面,建立健全事业单位法律法规体系

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对制度建设与改革的关系作了充分论述,强调实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。目前有关事业单位的法律制度,有《事业单位登记管理暂行条例》、《事业单位人事管理条例》、《事业单位领导人员管理暂行规定》等规范事业单位共同问题的专门性法律法规,也有《高等教育法》、《医疗机构管理条例》等规范具体行业内事业单位的部门性法律法规,还有《政府采购法》、《劳动合同法》等涉及事业单位运行和发展的相关性法律法规。正如有学者所说,正义的目标应当通过理性方式实现,正当的改革目标应当通过合法方式实现。[15] 要凝聚改革共识、巩固改革成果,真正跳出机构编制精简膨胀再精简再膨胀的怪圈,就应当随着事业单位改革的推进,在已有制度基础上推进有关立法工作,建立与新型事业单位管理体制和运行机制相匹配的制度平台。对于专门性法律法规,建议采取单行立法、逐步完善的模式。根据某一方面改革的进展程度制定或者修改法律法规,比如修改《事业单位登记管理暂行条例》,研究制定《事业单位机构编制管理条例》、《事业单位工作人员处分条例》等。待改革到一定阶段、条件成熟之后,整合已有制度,研究制定《事业单位组织法》,作为调整事业单位制度的基本法律。从内容上看,该法可以规定事业单位的性质、地位、设立标准、职责功能、权利义务、管理体制、运行机制、法律责任,并明确公益一类和公益二类事业单位的特征、区别和发展方向。对于部门性和相关性法律法规,建议在立法修法时紧密结合事业单位改革、教科文卫等行业体制改革的成果进行设计,逐步完善事业单位法律法规体系。 

2  目前部分涉及事业单位制度的法律、行政法规、党内法规及有关内容

制度类型

法律、行政法规、党内法规名称

涉及事业单位的内容

专门性法律法规

《事业单位登记管理暂行条例》

事业单位登记管理基本制度。

《事业单位人事管理条例》

事业单位人事管理基本制度。

《事业单位领导人员管理暂行规定》

事业单位领导人员管理基本制度。

部门性法律法规

《高等教育法》

高等学校基本制度;高等学校教师和其他教育工作者、学生的权利、义务、责任、管理等制度。

《科学技术进步法》

科学技术研究开发机构、科学技术人员的权利、义务、责任、管理等制度。

《广播电视管理条例》

广播电台、电视台管理基本制度。

《医疗机构管理条例》

医院、卫生院、疗养院、门诊部、诊所、卫生所(室)以及急救站等医疗机构管理基本制度。

相关性法律法规

《政府采购法》

事业单位使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务,适用该法。

《劳动合同法》

事业单位与其建立劳动关系的劳动者,订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同,适用该法。

《职业病防治法》

事业单位劳动者在职业活动中,因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害因素而引起的疾病防治,适用该法。

《政府信息公开条例》

教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开,参照该条例执行。

四、改革中需要注意的几个问题

以法治方式推进事业单位改革,其主题绝不仅仅是立法修法,更要求法治精神的落实。为此,我们还要充分考虑改革中可能涉及的几个现实问题。

(一)理性认识改革成本与收益之间的矛盾

法治追求公平,也提倡效益,要求在改革决策之前充分做好成本效益分析,以较低的成本获得较大收益。事业单位改革需要加大对基本公共服务机构的投入力度,建立健全有关制度,确保被改革者的合法合理待遇,这要求一定的财政支持。但与传统管理模式下人浮于事、政府包办过多、财政资金使用效率不高甚至浪费、难以满足人民群众的基本公共服务需求相比,所付出的代价则小得多。改革之后,一些由财政补助、但已经主要从事生产经营活动的事业单位将转为企业,一些事业编制将被核销,财政供养人员只减不增的要求会继续落实。这必将有利于促进公共资源的合理配置,更好地服务于社会公众。因而,改革的收益会远远大于改革的成本。

(二)妥善处理改革与稳定的关系

一个法律制度若要恰当地完成其职能,就不仅要力求实现正义,而且还须致力于创造秩序。[16] 秩序是法治建设的重要目标,没有稳定的秩序,改革必将成为空话。改革进入深水区以后,涉及的利益关系更加复杂、社会矛盾更加尖锐、人民群众的法治意识尤其是维权意识更加强烈,要求我们必须在秩序稳定的前提下推进改革。对于改革过程中存在疑惑或者不理解的地方,有关方面应多阐释改革政策、听取利益诉求、调整工作方式方法,尽量减少改革的阻力。对于一些发展方向尚未明确、必须同步实施的重要配套制度还存在空白的问题,要放慢步伐、谨慎推进,杜绝为了改革而改革的机械思维和全部推倒重来的盲目做法。否则就有可能留下后遗症,既加大国家财政支付的成本,也容易引发更多矛盾、影响稳定,得不偿失。改革过程中,还要做好政策宣传、舆论引导工作,促进有关方面、群体以及整个社会解放思想、转变观念,从而调动一切积极因素,确保改革持续深入进行。因此,事业单位改革必须坚持党和政府主导,妥善处理改革与稳定的关系,有目的、有重点、分阶段、分步骤地推进各项制度的完善。

(三)加强对事业单位改革问题的研究

改革的过程也是研究并创造性解决实际问题的过程。在改革实践中,我们已经研究并解决了不少问题,但与后续工作相比,很可能只是冰山一角,将来的问题会更多、任务会更重。治理结构转型、薪酬待遇调整、编制管理创新、法律法规完善等都是下一步要推进解决的重大课题,这需要理论研究、专门论证、试点分析、经验总结。建议有关部门加强对这些课题的研究,提前做好应对准备。同时,积极吸收专家学者参与对有关问题的研究论证,做到政学互动,努力把理论研究成果转化为能解决实际问题的对策措施,为加快制度建构奠定理论基础。值得注意的是,我国事业单位与法国公务法人、德国公营造物、日本独立行政法人有相似之处,更有较大区别。对国外制度和经验的学习借鉴,应紧密结合我国国情和目前的发展阶段,切忌盲目推崇、照搬照抄。

(四)树立对改革事业的信心

事业单位改革的目的是促进公益事业发展,而不是简单地减人、减机构、甩包袱,更不是把事业单位搞小变弱 [17]。与经济体制改革、行政体制改革一样,事业单位改革在很长时期内都将是一个只有进行时的持续过程。尽管目前正在进行的改革触及了不少深层次矛盾,但我们更要看到一些积极有利的因素和条件,从历史的、战略的、长远的角度看待改革工作。这些年来,一些地区和部门对事业单位改革的有关重点问题都作了试点探索,积累了一定经验。更重要的是,人民群众对加快公共事业发展,改善就医、入学条件等民生问题的愿望越来越强烈,同时也享受到了事业单位改革带来的初步成果。可以说,改革有着深厚广泛的民意基础。为此,我们既要有功崇惟志的决心,也要有业广惟勤的耐力,以更大的政治勇气和智慧深入推进事业单位改革。1992年我国将建立社会主义市场经济体制确立为经济体制改革的目标,20多年后的今天,经济体制改革取得了举世公认的伟大成就。我们同样要有信心,在党中央、国务院的正确领导下,通过若干年坚持不懈的辛勤工作、努力探索,事业单位改革的目标就一定能实现。

注释:
[1] 数据来源:《三部门负责人解读<事业单位人事管理条例>》,载中国政府网:http://www.gov.cn/xinwen/2014-05/16/content_2680512.htm,最后访问于2015年5月5日。
[2] 《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发<中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见>的通知》(中办发[1996]17号)。
[3] 《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011] 5号)。
[4] 参见《“事业编人员7月起缴养老保险”属误读》,载《人民日报》2014年7月2日第16版。
[5] 汪永清:《法治思维及其养成》,载《求是》2014年第12期。
[6] [英]弗·哈耶克著:《通往奴役之路》,王明毅、冯兴元等译,中国社会科学出版社1997年版,第94页。
[7] 以美国为例,1970年戈德伯格诉凯利、1972年大学管理委员会诉罗思等案件的判决,将聘用、津贴等涉及政府雇员权利的问题都纳入正当法律程序保护的视野,扩展了法治对权利保障的维度。参见王名扬著:《美国行政法(上)》,中国法制出版社1995年版,第396-401页。
[8] 薛刚凌、潘波:《从经济调适到社会回应——行政体制改革目标模式分析》,载《行政管理改革》2010年第7期。
[9] 中共中央文献编辑委员会:《邓小平文选(第2卷)》,人民出版社1994年版,第379页。
[10] 《淮南子·汜论训》。
[11] 《习近平在中央政法工作会议上强调:坚持严格执法公正司法深化改革 促进社会公平正义保障人民安居乐业》,载《人民日报》2014年1月9日第1版。
[12] 姜明安:《新世纪行政法发展的走向》,载《中国法学》2002年第1期。
[13] 历史上的类似现象是基层治理中的衙门雇员。尽管书吏、衙役、长随的社会地位不高、薪金极低且没有职业前景,但还是有人愿意甚至喜欢来干,就是因为这些卑微但接近权力的岗位能被用来谋取额外利益。参见潘波:《历史细节中的有法不依——读瞿同祖<清代地方政府>》,载《中国纪检监察报》2015年5月29日第7版。
[14] [德]哈贝马斯著:《在事实与规范之间:关于法律与民主法治国的商谈理论》,童世骏译,生活·读书·新知三联书店2011年版,第370页。
[15] 参见罗豪才、宋功德:《坚持法治取向的行政改革》,载《行政管理改革》2011年第3期。
[16][美]E·博登海默著:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第318页。
[17]  张崇和:《贯彻落实中央精神 积极稳妥推进改革 大力促进公益事业发展》,载《中国机构改革与管理》2012年第4期。
作者简介:潘波,中国政法大学行政改革与政府组织法研究中心客座研究员、法学博士,主要研究方向为行政组织法。
文章来源:《财经法学》2015年第4期。引用请以发表版本为准。
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