氯化钠“监管乱战” 倒逼盐业改革
(浏览:8914 添加人:lyw 发表于:2015-04-02)
氯化钠“监管乱战” 倒逼盐业改革
作者 秦夕雅 薛丹丹 郑娜
来源: 第一财经日报
时间 : 2014-07-29 05:28
白马非马,作为经典逻辑案例为人所知;而在现实世界正在上演的“氯化钠与盐”之争,其中的利益版图远比逻辑更清晰。
近一段时间,广西、山东、河南、安徽、江苏、广东等地一些饲料添加剂氯化钠被各地盐业管理部门查扣。
盐业管理部门和饲料生产行业看似关联不大,却因饲料添加剂氯化钠的使用,矛盾不断升级。
这一矛盾的根本问题在于,两部法规、两套国家标准对“盐还是氯化钠”的模糊判定。
国务院颁布的两部行政法规《食盐专营管理办法》与《饲料和饲料添加剂管理条例》具有同等法律效力;部分地方盐业部门将饲料添加剂氯化钠纳入食盐专营范围,从而出现了地方盐务局和地方农业部门饲料办对饲料生产企业执行了不同标准的监管“怪象”。
“公婆”均手握国务院条例,夹缝中的饲料行业被推至“里外难做人”的尴尬境地。饲料业内人士急切盼望国务院法制办能出台意见,理顺行政法规,统一各地监管做法。
一位来自盐业监管部门的政府人士向《第一财经日报》记者透露:“盐业改革已经列入今年计划,今年或将出台改革方案,很可能届时一并解决这个问题。但目前看,的确需要国务院法制办出台过渡性意见,协调现有矛盾,别影响企业的正常生产。”
“随着盐业改革进行,这一问题必然随之解决;如果盐改拖延下去,行业用盐问题也会拖下去。”曾任国家经贸委运行局副局长、长期关注盐业改革的陈国卫接受《第一财经日报》邮件采访时明确表示。
氯化钠被扣
南昌赣江热化厂郑州办事处的工作人员王永峰告诉《第一财经日报》,2014年7月2日约17时,在河南省郑州市高新区梧桐街,数十吨饲料添加剂氯化钠遭到郑州市盐业局查扣。扣押者自称是郑州市盐业局执法人员。
这绝非个案,南昌赣江热化厂总经理李伏明告诉记者,饲料添加剂氯化钠遭到盐业局扣押,在河南、广西、云南等多个省份均有发生。
根据《大河报》报道,河南省正在掀起“用盐整治风暴”。这一用词的力度远远超过了其他省份。
据河南省畜牧局的不完全统计,近期被盐业部门查处的饲料生产企业有30多家,查扣饲料添加剂氯化钠1000多吨。
同样的问题还发生在辽宁。
辽宁省一位不愿透露姓名的饲料企业负责人谈起此事,还不免有些愤慨,他告诉《第一财经日报》:“企业经不起那折腾啊。”
这位负责人介绍:“地方盐务局的人没事儿就来检查、吓唬人。影响日常工作不说,还强迫我们买高价食盐。”
高价是相对而言。
这位负责人表示:“全国各地盐的售价不一样,但是从饲料添加剂氯化钠生产企业处购买,通常要比在盐业公司购买食盐更便宜。”
但是这位负责人进一步表示,使用饲料食品添加剂不仅仅是价格问题,如果从盐业公司购买食盐,用于饲料生产,还不符合相关饲料添加剂的管理条例。
因“盐”受罚
根据《饲料和饲料添加剂管理条例》,经营企业不得经营无生产许可证和产品批准文号的饲料添加剂氯化钠产品,饲料企业应当对其使用的饲料添加剂氯化钠产品进行查验和检验。
然而,如果执行这一条例,不从盐业公司购买食盐作为原料用于饲料生产,饲料公司则存在着招致盐业部门“执法”的可能。
根据《广西法治日报》报道:“贵港市一家饲料公司收到了行政执法部门开出的万元罚单。饲料公司不服,依法申请行政复议和提起行政诉讼。”
这家饲料公司受罚的原因,就在于“购盐不走正规渠道、生产饲料非法添加无碘盐,购买了78吨某品牌的‘饲料添加剂氯化钠(盐)’,使用不符合国家标准的食盐生产饲料”。
广西这家饲料企业的败诉在饲料行业引起巨大反响,并直接促成十余个省份的饲料办公室向农业部“告状”。
因此在本月中旬,中国饲料工业协会在京召开“饲料用盐座谈会”,召集了全国多个省市的饲料主管部门和饲料企业共商对策。
业内人士向记者分析,目前市面上大部分饲料企业仍在使用盐业公司生产的食盐作为生产原料,原因在于“没办法,有人宁愿不省那些钱,图个安宁。而且现在农业部门并没有对饲料企业使用食盐的情况进行执法”。
然而,前述政府人士向《第一财经日报》表示,已经听到了有企业反映地方饲料办对于使用了食盐作为生产原料的饲料企业进行处罚的情况。
“农业部门再来执法就更把企业折腾死了,用食盐农业部门不让、用饲料添加剂氯化钠盐务局不让,这让饲料企业怎么办?”前述饲料厂企业主表示。
标准打架还是对象不同?
食盐、畜牧用盐、饲料添加剂氯化钠目前均有独立的国家标准。
国务院颁布的《饲料和饲料添加剂管理条例》明确规定,饲料添加剂品种目录由国务院农业行政部门制定并公布,禁止使用国务院农业行政主管部门公布目录以外的任何物质生产饲料。
既有这一规定,那为何有地方出现饲料公司生产所需的饲料添加剂氯化钠被盐务局所扣呢?
原因在于,同时有效的,且被部分地方盐务局坚决执行的行政法规还有《食盐专营办法》。该办法规定,国务院授权的盐业主管机构负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构,负责管理本行政区域内的食盐专营工作。
基于《食盐专营办法》,盐务部门认为,饲料企业用的属畜牧用盐,适用该办法。饲料企业未经批准购进、使用饲料添加剂氯化钠,属于违法营销盐产品。
而饲料企业和农业部则认为,企业生产所使用的氯化钠,属于是饲料添加剂,不是盐,盐业部门无权插手,而且根据《立法法》规定,新法应该优于旧法。
争论的焦点在于,“饲料添加剂氯化钠”是不是食盐。更重要的是,这一争议的背后,是饲料添加剂氯化钠的监管权的归属问题。
农业部的态度明确,食盐主成分是氯化钠,但主成分是氯化钠的产品不全是食盐。《食盐专营办法》出台的主要背景,就是推进食盐加碘,而作为饲料添加剂的氯化钠完全不需要加碘,因为饲料工业已经在更高的技术水平上,要根据不同动物品种、不同生长阶段的需求精准加入碘等微量元素。
农业部一位相关负责人向《第一财经日报》回应:“饲料行业添加剂氯化钠是我们的监管范围,解决这一问题需要一个过程。”
但是各地盐务局隶属工信部管理,农业部的意见对盐务局并没有约束力。
六次盐改未碰核心
前述盐业监管部门人士向记者表示:“说到底,这是价格问题、利益问题,需要国务院法制办出台意见或者解释统一执行,解决监管问题。”
的确,在这场监管之争中,最无辜的是饲料企业。
“这个问题的存在,与盐行业政企不分、追求垄断利益、法治不严有必然联系。”陈国卫表示。
陈国卫指出,由于追求垄断利益,盐行业希望自己的经营范围无限扩大且别人不得进入;由于政企不分,才有可能滥用行政手段对其他市场主体进行打压;由于法治不严,政府和立法机构没有进行相关立法,并且没有做严谨的司法解释。
“进一步说随着盐业改革进行,这一问题必然同时解决;如果盐改拖延下去,行业用盐问题也会拖下去。”陈国卫表示。
2002年,原国家经贸委下发《关于盐业管理职能有关问题的通知》,启动第一波盐业体制改革,旨在实现政企分开,建立现代企业制度。
以此为标志,盐业现行体制已经经历了六次改革,但食盐专营制度的核心并未有实质变化:生产实行定点管理,销售实行国家指令性计划,产销严格按国家计划指标调拨,大部分地区省级及以下食盐行政主管部门与盐业公司政企合一。
在2014年全国经济体制改革工作会议上,盐业改革纳入了今年九大改革任务。一直以来被视为“难啃骨头”的盐业改革今年有望破题。
同时,在国务院“简政放权”的浪潮之下,4月21日,国家发改委宣布决定废止《食盐专营许可证管理办法》,舆论仍然积极解读为盐业改革提速的征兆。
“盐改的重点是解决政企不分和行业市场化问题,关键是排除干扰。”对于暗流涌动但仍即将到来的第七次盐改,陈国卫如此分析。
 
农业部门抢地盘盐业部门急清剿
争“盐”夺利
作者:南方周末记者 吕明合 南方周末实习生 孙然
发自:河南新乡 2014-08-29 09:48:02来源:南方周末
“饲料添加剂氯化钠”清剿战在全国多地上演,河南尤甚。被农业部门认定合法的添加剂,却被盐业部门查扣,甚至企业涉嫌刑责。在这两个部门眼里,“盐”诠释成了在国标、法规规定里都不同的两种物品。
部门争利,背后是盐业专卖暴利之下的企业迂回之策。企业奔走呼告数月,但氯化钠是不是盐,谁才有主管权,“我们依然在等答案”。
河南商人赵永亮把自己给举报了。在40吨货物被扣押后,他气呼呼地拿起电话,直接打到了新乡市盐业管理局盐政科科长的办公室:“我这还有货,你们要不要查?”
这批货物,在农业畜牧部门的定义中,它叫“饲料添加剂氯化钠”,而在盐业部门看来,它应该叫“盐”,属于自己的专卖产品。
赵永亮是一名代理经销商,在进货之前,他反复确认这批饲料添加剂氯化钠的合法性,甚至有来自农业部办公厅的“尚方宝剑”。
这份已在饲料行业内广为流传的回函显示,农业部经查核后确认,“(赵永亮代理的公司)其销售的饲料级氯化钠产品属于饲料添加剂,并依法取得产品批准文号,可用于饲料生产”。饲料公司“采购使用该产品符合《饲料和饲料添加剂管理条例》及相关规定”。
精心的准备,是针对盐业专卖管理部门而来。在他之前,已经有很多商人因销售“饲料添加剂氯化钠”而被盐业部门严惩。
为了消除最后的一点点风险,赵永亮甚至专门向河南省畜牧局请示。直到获得“合法产品”的书面答复,他才搁下心头的忧虑,决定大干一场。
然而,生意还没开张,他就被缴了械——40吨“饲料添加剂氯化钠”还没运进客户的厂门,辉县市盐业管理局执法人员就围了上来。
没收并罚款近13万元,连赵永亮自己赌气举报的0.5吨“饲料添加剂氯化钠”,也被扣押。
这已非孤例,也非新乡一地之私法。在饲料用盐这一块大蛋糕面前,农业、盐业两大部门已烽火连城,全国多地争执不断。作为饲料大省,河南争斗尤甚。
短兵相接,寸土不让
冲突一开始就非常激烈。“氯化钠是不是盐”这个中学教科书里的科学小问题,答案正变得越发复杂。
应该是2014年6月1日,赵永亮回忆说,他带着各种证件来到了当地一家规模不小的饲料企业推销。但饲料公司负责人不太放心,他们先后叫来了辉县畜牧局饲料办的一位副主任和盐业局一位副局长,当面询问是否合法。
“谁在卖盐?”盐业局副局长一进门,就高声质问。“我说我不是卖盐,卖的是饲料添加剂氯化钠,是饲料原料。”赵永亮对南方周末记者回忆。
但局长并未就此让步,“他说只要氯化钠含量达到60%就是盐。”
为了辩论“氯化钠是不是盐”,两个主管部门的官员一度争得面红耳赤。“刚开始,先到的畜牧局领导明确答复,饲料添加剂氯化钠证件齐全,完全合法。”这家饲料企业的一名高管告诉南方周末记者,但后到的辉县盐业局副局长却给了三个字的明确答复:不能用。禁止的理由则是盐业管理条例。
两人的嗓门越吵越大。“我们有我们的条例可以用。”畜牧局官员称。而盐业局副局长则反唇相讥,贩卖私盐二十吨以上就是刑事犯罪:“如果他坐牢,你负得起这个责任吗?”
赵永亮也搬出了农业部的“尚方宝剑”。副局长一下上了火,“赵经理,你有本事发20吨货试试?当天我让你走不了,移交到公安机关。”
双方赌上气了。6月6日,40吨货物运抵饲料企业门口。旋即在门口遭到盐业局执法人员拦截,全部被扣。盐业局还叫来了公安干警,想对赵永亮采取强制措施。但公安机关最终未采取行动。
同样遭受刑事责任威胁的,还有河南新郑市的饲料企业。河南雄峰科技有限公司(以下简称河南雄峰)高管告诉南方周末记者,早在2014年4月,新郑市政府就明确要求,防止私盐等作为“畜牧用盐使用”,涉嫌构成犯罪的由市公安局立案侦查。
河南雄峰新郑分公司因此被查。7月3日,在新郑市盐业局来公司检查时,发现了仓库库存的饲料添加剂氯化钠,“我们出具了相关法律文件,但盐业局人员不承认畜牧行业的法律法规”。
不过,更多被查的饲料企业则拒绝接受采访。“不方便。”著名饲料企业大北农集团旗下新乡市大北农农牧有限责任公司的负责人在电话中拒绝说。
国家标准各自为营
在新乡,辉县市盐业局随后委托国家轻工业井矿盐质量监督检测中心检测,对扣押的饲料添加剂氯化钠样品进行检验。鉴定结论是,依照国标GB/T 2151-2008,判定为不合格畜牧用盐。
赵永亮对此愤愤不平。上述为畜牧用盐国标,而饲料添加剂氯化钠的生产,依据的却是另一个国标GB/T 23880-2009。“我生产的时候都不是按照这个国标生产的,你怎么能按照这个国标检测?这是风马牛不相及的东西。”
“饲料添加剂氯化钠不属于畜牧用盐。”赵永亮翻出农业部此前的文件显示,饲料级氯化钠、食盐和畜牧用盐三个标准控制指标存在明显区别:与食盐标准相比,饲料级氯化钠标准增加了汞、镉、亚硝酸盐三项指标,主成分方面,饲料级添加剂标准没有碘,食盐和畜牧用盐对碘含量有明确规定。
“饲料主要添加的是氯离子和钠离子。”此次被处罚的河南雄峰动物营养中心主任张世昌表示,含碘过高对动物的养殖会造成不利的影响。
“用含碘的食盐或畜牧用盐替代不含碘的饲料添加剂氯化钠,不仅增加饲料企业的生产成本,更将削弱饲料中微量元素的均衡供给,是逼着饲料企业花更多的钱,干违法的事,生产质量安全水平更低的产品,而最终损害的是广大消费者的权益。”在此前,国家农业部更是罕见地公开对此予以指责。
以代理盐业行政诉讼著称的上海律师邹佳莱告诉南方周末记者,他曾总结出氯化钠和盐至少17条不同之处。其中,主管行政部门亦不同,饲料级氯化钠属农业部门,畜牧用盐则归属盐业部门。
不过,河南省盐务管理局盐政处处长刘建国对此并不认同。“氯化钠不是盐,那不是天大的笑话吗?”刘建国反问说,无论是按照大不列颠百科全书还是牛津英汉词典,所有的科学解释都指向,“氯化钠就是普通盐和食盐。”
“该处罚还是要处罚,我们没有超出法律授权的范围。”刘建国说,在现有盐业专卖法律没有更改的情况下,“我们不执法才有问题,算渎职”。
而对于畜牧用盐威胁碘安全的问题,他则提请南方周末记者注意《中国饲料添加剂》的另一种说法。这份由中国饲料工业协会饲料添加剂专业委员会主办的杂志,曾刊登过一篇题为《矿物元素饲料添加剂——氯化钠》的科学论文,该文曾指出在缺碘地区,家畜给饲时也应采用碘化的氯化钠。“在氯化钠中混入碘化钾……如配合不均,可引起碘中毒。”
专卖暴利下的迂回之计
“按照价格,我们所有企业都不想买他们(盐业公司)的盐。”要求匿名的一位饲料公司总经理说,“他们的垄断价格太高了。”
河南雄峰采购部经理王柯友证实了这一点,他告诉南方周末记者,若从盐业公司购买畜牧用盐,价格跟食盐几乎一致,国家规定的统一价格是1013元/吨,而此前,他们公司被查扣的饲料添加剂氯化钠,则只要780元。
按公司一个月消耗80吨计算,每月即可省下约1.6万元成本。对于利润率介于1%到3%之间的饲料预混料行业来说,这无疑也是笔巨大的开支。
按照盐业部门规定,氯化钠含量超过60%的盐就属于食盐专卖范围。为了绕过管制、降低成本,一些饲料企业不得不另辟蹊径。
“我们就采取变通的办法,购买含量不到60%的氯化钠产品,只要三四百元/吨。”要求匿名的一家饲料企业总经理告诉南方周末记者,“两吨做成(氯化钠含量)100%也就六百多元,而盐业局的价格是一千多,中间就差四五百元。”
但毕竟使用不方便,而盐业局的执法利剑一直悬在头顶。“不想买他们的不行,他们有执法权。”这位总经理说,在短暂购买低含量氯化钠产品期间,盐业局几乎每月都要来抽查好几遍,公司最后不得不恢复向盐业局购买。
不惟河南,在其它地方,差价同样悬殊。在全国各地都受到盐务部门查处的海盐调味品(福州)公司(以下简称海盐公司)总经理林群告诉南方周末记者,在上海,该公司的饲料添加剂氯化钠的价格是650元/吨,而盐务局卖850元;在湖南,盐务局的价格超过1100元,而他们的产品只需要500元。
“他们肯定恨死我们了。”在林群看来,盐业部门执法并非为了所谓产品安全或健康,他们的执法目的,就是为了帮助自己“两块牌子、一套班子”的企业——盐业公司销售产品。
在赵永亮被查处后不久,2014年7月7日,河南省盐务管理局开展了“饲料生产企业用盐专项整治行动”。该局发文指出,饲料添加剂氯化钠取代畜牧用盐,违反了《食盐专营办法》、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》和《河南省盐业管理条例》的规定,并强调对全省饲料生产企业进行全面摸查,违者将查处。
这已升级成部门之间的短兵相接。半个月之后,河南省畜牧局向省政府法制办发函要求撤销上述文件。“(这)严重违背了国务院2013年12月修订颁布的《饲料和饲料添加剂管理条例》,扰乱了饲料生产企业正常生产经营秩序,不利于全省饲料行业健康发展。”
“这是无理的要求。我们执法有理有据,没有违法。”对此,河南省盐务管理局盐政处处长刘建国说。
而按照上述管理条例,饲料添加剂品种目录只有“氯化钠”是合法产品。
按照2014年7月1日实施的“饲料标签”国家标准的标示要求,需要标示的正是“氯化钠”。“饲料标签如果不合乎规范,会被处罚的。”新乡市畜牧局饲料科科长张文强笑道。
“饲料企业为什么要花更多的钱用不符合饲料行业法规的东西?”赵永亮质疑说。
余威之下,更多的企业依然继续选择购买盐业局的“畜牧用盐”。“农业部门没有明确站出来否定对方的执法权,上层也没有协调解决,没有结论前,我们企业再经不起折腾。”一名饲料企业高管说。
全国围剿,企业上书
2014年7月10日,农业部在北京召开的内部会议已经在行业内传开。“8个主要饲料大省的饲料办主任、饲料企业、添加剂氯化钠生产企业和法学专家都参加了。”参与内部会议的一位饲料企业老总告诉南方周末记者。
召开全国的会议,恰恰是因为这是全国性的围剿。林群对此深有感触,除了河南,在山东、江苏、广东、辽宁、广西等地,他几乎遭到了全面清剿。“全国大概被扣了一千多吨”。
河南省并非唯一启动饲料添加剂氯化钠清查行动的省份。在广西,贵港市万千饲料股份公司曾因同样原因遭到贵港盐务管理局的处罚,万千饲料公司随后提起行政诉讼。
这一度引发引业内人士的关注。2014年5月16日,贵港市中院终审,再次确认贵港盐务管理局对该饲料公司作出行政处罚的合法性。
“这鼓舞了河南和其它地方。”要求匿名的盐业系统人士告诉南方周末记者。此前,盐业系统也一直在惴惴不安地观望。但判决出台后,河南盐业系统才开始清查专项行动,而贵港案例的判决书,则每个县局都有。
据河南省畜牧局的不完全统计,近期被盐业部门查处的饲料生产企业有三十多家,查扣饲料添加剂氯化钠一千多吨。
查处的过程中一度发生了肢体冲突。行业内知情人士告诉南方周末记者,以此次被扣351吨饲料添加剂氯化钠的河南牧鹤(集团)饲料有限公司为例,作为河南唯一拥有饲料添加剂氯化钠生产资质的企业,7 月8日,郑州市盐务管理局出动八十余名执法人员,以“涉嫌违法营销盐产品”为理由,到该公司查封产品时,遇到了激烈的反抗。
直到次日凌晨两点半,237吨标注为“饲料添加剂氯化钠”原料最终被查扣。事后该事件一度惊动了省领导。
“有时候领导协调也没有用。”林群说,2014年4月30日,辽宁省政府法制办回复海盐公司函件时,曾明确答复其为“合法产品”。但这并没有给林群带来庇护。“饲料氯化钠就是盐,饲料用盐都应该由正经盐业公司提供。”辽宁省盐务管理局计划处在接受南方周末记者咨询时,强硬表示。
林群证实,在辽宁省法制办回复后,辽宁省盐务系统不仅没有停止,反而变本加厉。“辽宁是我们公司被扣得最多的几个省份之一。”
在全国,南方周末记者咨询了广西、浙江、宁夏等地的盐务主管部门,几乎无一例外都是持打击态度。
不过,饲料企业呈递给河南省政府等单位的请愿书已经发出。南方周末记者看到,请愿书以牧鹤集团为首,密密麻麻盖满了河南省数十家饲料企业的公章。
河南牧鹤集团董事长高翔对此已不愿多谈。“上个月,农业部已经组织8个省的畜牧局饲料办主任和受处罚企业一起开过内部会,开始具体协调,省里也开始协调,现在不便多说。”高翔匆匆挂断电话。
虽然奔走呼告已经两个多月,但有关氯化钠和盐的权威裁定依然迟迟没有到来。氯化钠是不是盐,谁才有主管权,“我们依然在等答案。”一名饲料企业高管说。
 
名为部门争利,实为盐业内斗
盐业系统的一封来信
作者:其境
2014-08-29 09:48:02来源:南方周末
饲料用盐的管辖权争论,表面上是两个部门争权夺利,实际上是盐业专营体制内部的利益冲动。
最近,河南的饲料添加剂氯化钠风波引起了诸多媒体的聚焦。
氯化钠是饲料生产中重要添加物,国务院颁布的《食盐专营办法》中,明确规定凡涉及渔业、畜牧的氯化钠产品均属于食盐,应由盐业部门管辖。而同样是国务院颁布的《饲料和饲料添加剂管理条例》中则规定,氯化钠为饲料添加剂,应由畜牧部门管辖。
两部法规同为行政法规,效力相等,这就出现了矛盾。
就以上的争议,笔者认为,不得不提到盐业专营体制本身的设计以及盐业系统内部各方势力的内斗。
盐业系统由上到下为中国盐业总公司,省级、市级、县级盐业管理部门(盐业公司和盐业管理部门是两个牌子、一个单位)、各个盐厂。在系统内部,虽然有上下级的指导关系,但本身都是财权独立,各自企业化管理。
而盐作为一种特殊商品,需求弹性很小,在盐业部门各自的行政区域内,食盐销量是一定的,盐业部门要想实现更好的效益,就只有倾销(盐产品销售到另外的行政区域),不同的盐业部门互相倾销;而盐厂的生产计划,同样受到盐业部门的制约,它要提高效益,也只有走计划外销售的路子。而盐业公司与盐厂要实现这些,自己的身份是很大的障碍,只有靠私盐贩子。
于是在盐业系统中,一个奇特的生态出现了:盐厂、私盐贩子和盐业公司互相利用、互相争斗,食盐从盐厂出厂到老百姓手中,价格翻了六七倍,一部分利益分到了各级盐业公司和私盐贩子手中,而另外很大一部分资源浪费在倾销内斗上。
在这个生态中,盐厂是最想寻求突破的,它想掌握主动权。事实上,很多大盐厂产能非常高,单靠私盐贩子和某些盐业公司的计划外购进,已远不能满足它的销售愿景。很多盐厂包括它的经销商(即私盐贩子)制造声势,推动盐业体制改革,促进市场放开,走市场化的道路。工业盐事实上已经放开,盐业部门也是采取默许的态度。
在这种背景下,《饲料和饲料添加剂管理条例》让盐厂找到了一处突破口。尽管饲料添加剂氯化钠其实就是盐,农业部门也早有定论,应属于盐业部门管辖,但是,在现在舆论力推盐业专营改革的大背景下,有盐厂的推波助澜,畜牧部门、饲料厂也乐意顺水推舟。如果饲料添加剂氯化钠不属于专营商品,推向市场自由竞争,价格将会大幅降低,这是饲料厂非常欢迎的。而畜牧部门无疑获得了一块大蛋糕:饲料添加剂的管辖权。
所以,饲料用盐的管辖权争论,表面上是两个部门争权夺利,实际上是盐业专营体制内部的利益冲动。
饲料用盐管辖权的种种争夺乱象,都是因盐业体制本身而起。笔者有一个小小的比喻,盐业部门就像是东周的战国,名义上都隶属于周天子,但为了本部门利益,底下都打得不可开交。得利的是两批人:盐业部门的管理集团与私盐贩子,受损害的是广大老百姓和用盐企业,以及盐业部门的基层职工。基层职工的恶劣的执法环境以及巨大的任务销售压力都是别人难以想象的,它们比任何人更痛恨这个专营制度,有切肤之痛。
要解决以上种种乱象,笔者认为只有废除专营制度,建立自上而下的财权、物权统一的盐业企业,监管权剥离,交由其他部门。当然,成为统一企业之后,或许有垄断等种种弊端产生,但比起现在的制度已是巨大的进步。而这也只是一个过渡方案,最终还是要把盐业市场化。
现在盐业体制的种种弊端非一日之弊,在推动盐业体制改革中,会受到很多阻力,有些利益集团失去了独立的财权、执法权,没有了权力寻租的空间,都会阻挠改革。但对国家、广大老百姓、用盐企业、盐业系统基层职工,对盐业部门的长远发展,都是件大好事。
(作者为河南盐业系统人士,署名为化名)
食盐专营“存废风波”
本报见习记者 吴婧 《 国际金融报 》( 2014年04月28日第 06 版)
北京丰台区广外大街的中盐大厦,最近迎来了不少媒体的注目,因为这里是中国盐业总公司(以下简称“中盐”)的办公地址所在。而中盐的相关负责人也在为一则关于盐业专营废止的“误读”消息忙碌着。
这则风波缘起于2014年4月21日国家发改委网站上的一则公告通知。
国家发展和改革委员会主任徐绍史4月12日签发的文件称,根据《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》和《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》,现决定废止《食盐专营许可证管理办法》(2006年4月28日国家发展和改革委员会令第45号发布)(以下简称《办法》),自公布之日起执行。
“食盐专营真的要废止?”、“中盐的垄断要打破?”舆论一片哗然。
误读“盐权下放”
发改委的这则通知只是下放盐业行政审批权限,并不是取消食盐专营,也不意味着食盐专营将向社会资本放开。但要看到,这一通知,是盐业改革的一个过程,也是走向食盐专营废止的第一步
在中国,食盐在公众印象中一直贴着“垄断”的标签。而中盐,毫无疑问,就是这个标签的最大受益者。
史书记载,早在春秋时期,宰相管仲在齐国的经济改革中就创立了食盐专营,齐国政府明确规定食盐属于国有,但在生产上实行官督民产,最后齐国政府设置盐官,统一收购、运输和销售。
目前,中国在食盐批发领域形成了从中盐到各省级盐业公司的垄断体制,垄断销售企业的利润十分丰厚。原中盐集团董事长、现任中国盐业协会理事长董志华在接受媒体采访时表示,食盐出厂价近年来虽然没有什么变化,但从工厂到市场终端价格提高了近十倍,批发销售环节的盐业公司享有巨大的利润。
据悉,食盐生产企业一般以500元/吨的价格卖给食盐公司,而最终到达消费者的价格一般是3000-4000元/吨。通过食盐专营,从车间到市场终端,价格提高了近十倍。
4月21日,国家发改委发布第10号令,决定自公布之日起废止《食盐专营许可证管理制度》,鉴于10号令办法日期为4月12日,预示目前食盐专营许可证管理制度已处于废止状态。
据了解,《食盐专营许可证管理办法》对食盐的生产、经营、运输等都进行了详细规定,那么该办法废除是否意味着食盐的生产和经营彻底放开?就在民众还在疑惑“食盐专营制度废止”这一消息的真假时,国家发改委、盐业协会、中盐总公司纷纷发表“澄清”声明。
发改委表示,食盐生产管理曾由发展改革委负责,后划归工业和信息化部。此后,工信部将食盐专营许可证管理权下放地方政府。中国盐业协会相关负责人则向记者解释称,国家发改委废止相关文件,是延续政府简政放权的思路,但这并不意味着食盐专营向社会资本放开。
就在同日,中国盐业总公司在发表的公告中明确表示,“国家对食盐实行专营管理的依据是《食盐专营办法》,由国务院发布,为国家法规。而《食盐专营许可证管理办法》是部门规章,废止该办法并不是废除食盐专营”、“部分媒体将此理解为食盐专营废止,实属误读”。
各地方政府的盐政官员也随后纷纷向媒体“科普”关于《食盐专营许可证管理办法》废止所代表的“真正”意义。
内蒙古自治区包头市盐务管理局相关负责人告诉记者,发改委的这则通知只是下放盐业行政审批权限,并不是取消食盐专营,也不意味着食盐专营将向社会资本放开。“事实上,从2008年开始,相关的管理职责已经从发改委转移到工信部,从那时开始,涉及盐业专营的生产、批发、准运的三证管理权限就陆续下放到内蒙古自治区。”现在包头地区执行的行业规定,主要是国家颁布的《食盐专营办法》、《盐业管理条例》、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》以及内蒙古自治区制定的相关条例。
值得注意的是,本次关于《食盐专营许可证管理办法》废止的通知,也有学者认为,这是盐业改革的一个过程,也是食盐专营废止的第一步。
盐业期待改革
为数亿元的盐税而保持食盐专营,理由并不充分。经过近十年的改革之争,已经形成共识,必须走市场化道路,废除食盐专营只是个时间问题
上世纪90年代,中国为实现“2000年消除碘缺乏病”目标,尽快普及碘盐,1994年国务院发文同意“对食盐实行专营”。1996年,《食盐专营办法》颁行,中国正式确立了食盐专营制度。
基于《盐业管理条例》和《食盐专营办法》这两份文件,中国在食盐批发领域形成了从中国盐业总公司到各省级盐业公司的垄断体制。
业内人士认为,时至今日,数亿元的盐税在国家财政收入中已不足万一,“保障税收”不再是专营理由。盐业专营的逻辑根基早已瓦解,继续秉承生产管理合二为一的运营模式显得与这个时代格格不入,至于盐业采购与销售之间十倍的利差也屡受诟病。2006年1月1日废止的《农业税条例》标志着延续数千年的“皇粮国税”退出历史舞台,那么和农业税同样历史悠久的“食盐专营”什么时候能够打破垄断?
国家发改委经济体制与管理研究所副研究员陈伟曾撰文指出,目前的食盐专营体制,呈现出政企合一、计划供求、政府定价、体系分散等特征。多数省、区、市实行政企合一的管理模式,“一套机构、两块牌子”,盐业公司同时承担了行业管理和监督执法的职能。在中央一级,工信部消费品司(盐业办)是盐业生产的主管部门;国家发改委经贸流通司是食盐计划的主管部门,但在实际执行中,委托中国盐业总公司编制食盐计划草案。
山东海化集团有限公司销售部的相关负责人告诉记者,长期的盐业垄断对制盐、用盐企业来说都是一种束缚。一旦打破了盐业垄断,盐业生产、经营市场化竞争,价格就能回归合理,也能迅速激活生产企业和用盐企业的产销链接,极大地降低用盐企业的成本。
“近年来部分地方农药废渣盐、工业盐冒充食用盐等监管套利案件频发,而现行食盐垄断专营体制,导致了政企不分,垄断高利及盐业生态链利益分配不均等问题,既引发市场对食盐垄断经营的诟病,又影响人们对食用盐与工业盐等的甄别,即食盐专营制度实际上是政府为食盐质量进行信用背书,这使食盐优劣等识辨主要以公权他律为主,市场几近缺乏有效自律自治的空间。”锦天城律师事务所一位负责多起盐业监管套利案件的律师告诉记者,就目前而言,只是取消盐业专营的第一步。
早在2009年,国务院国资委企业监事会监事陈国卫就公开指责中盐公司。陈国卫认为,中国盐业专营制度改革应该加速推进,要破解国企垄断经营,但是中国盐业总公司阻挠这场改革。陈国卫称,在众多垄断行业中,食盐体制的改革并不复杂,也最没有风险,并且改革设计方案的技术含量是最低的,但是改革的推进遇到了极大阻力。
事实上,2003年以来,国家就开始探索食盐体制改革。当时的国家经贸委曾成立调查研究小组,就食盐体制改革问题做过调研,提出要对食盐市场化生产。2007年,国家发改委曾形成过改革方案,但是并没有向公众公布有关细节。同年,国家发改委又成立了一个调研小组,再次到一些地方进行了调研,特别问到了企业对现行食盐体制有何看法。
在陈伟看来,目前的盐业体制存在一系列问题,激励机制扭曲和外部监管缺失导致普碘“死角”,垄断低效抑制了行业发展的活力和动力,专营网络独占行业利润导致严重产销矛盾,透明度的缺失诱发公正廉洁问题。经过近十年的改革之争,已经形成共识,必须走市场化道路,废除食盐专营只是个时间问题。
文章来源:中国宪政网
发布时间:2014-8-30
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