处长治国:政令不畅的原因与破解
(浏览:9371 添加人:lyw 发表于:2015-09-20)
处长治国:政令不畅的原因与破解
 
李克强斥繁冗流程:国务院通过了还要由处长们“把关”?

2015年4月15日,在国务院常务会议上,李克强严斥一些部委和地方文件运转流程繁冗、拖沓,亟需进一步简化流程,加快简政放权进程。

“部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策,现在却还‘卡’在那儿,让几个处长来‘把关’,这不在程序上完全颠倒了吗?”总理说。

此前,有关部门汇报时说,国务院常务会议几项已经确定的政策,之所以迟迟没有“落地”,是因为文件起草完成后,一直按照流程在相关部门等着“会签”。

“这不是耽误时间吗?”总理立刻打断他的话说,“当时你们部长们都来开会了,会上都没有不同意见,现在难道还需要几个处长来‘把关’?”

总理说,我们出台的许多政策,中央和各部门已经研究了很长时间,经过详细测算,并制定了非常具体的执行方案,但却常常因为繁冗、拖沓的所谓“会签”,让一些好政策“迟迟落不了地”。

“中央研究了一年多,拿出政策,结果各种手续再走上一年,这不是闹笑话吗?”总理语调严厉。

针对如何破解这一“顽疾”,李克强说,一是要加快转变政府职能,“所谓简政放权、放管结合,首先是‘自我革命’。”

二是要主动作为,狠抓政策落实。李克强说,中国改革开放30年来取得的巨大成就,一方面是因为政策好,一方面是因为人勤劳。

“中国经济是干出来的。”他说,“不干,什么都谈不上!”(任春)


李克强批评文件下发慢:不能让文件再一层层画圈了

京华时报讯 国务院总理李克强昨天主持召开国务院常务会议,在现场批评了文件下发慢和中介评估环节多的问题。 
 “不能让文件再一层层画圈了” 
“我们国务院的领导同志常常半夜拿到特急文件立刻就批了,但有些部门、地方的文件却经常在那里原地‘转圈’。这种现象必须坚决改变!”李克强总理对文件运转流程提出明确要求:国务院常务会通过的文件,如无特别重大修改意见或其他特殊原因,7天之内必须下发。 
李克强说,本次会议通过的文件都下了很大功夫,出台的措施也都比较“实”。“今天在座的都是国务院领导,确定通过了,就别再在各部门‘打转’了!”李克强当场明确了文件运转流程“新制度”:常务会通过的文件,如果由部门联合印发,7天内必须下发;如果由国务院印发,没有重大修改意见的7天以内必须下发,需要协调修改的10天之内必须下发。 
“常务会通过的文件,在哪个环节有拖着、卡着的现象,一定要就地消除!”总理说,“不能让文件再在处长、司长那里一层层地‘画圈’了!” 
“千万不能让老百姓听到‘一声靴子响’,觉得自己要受惠了,结果等了半天,迟迟听不到‘第二只靴子落下来’!”李克强形象地比喻道,“不能让国务院出台的文件变成‘空中楼阁’!”

【识局焦点】部委处长为识局撰文:国家政策制定过程中处长到底在把什么关?

写在前面:

看作者郇山对“处长治国”的理解,有人可能会说这是“屁股决定脑袋”,当处长的必然会为处长们的“卡壳”行为说话。

但作为已有离职意向的国务院某部门处长,郇山对于“处长治国”有着更为真切的理解。

的确如此,政策制定的“瞻前顾后”除了立场以外,技术层面的可行性也成为了更为重要的考虑因素,尤其是在越来越复杂的政策制定环境下,技术层面的考量显得更为重要和紧迫。

识局君看来,被吐槽为“特别拽”的处长毕竟是少数,识局君认识的大多数处长们还是在巨大的压力下做着政策的调研、起草和落实工作。(有个处长说因为压力太大,头发都累少了)

除了目前推行的简政放权,狠抓落实,作者提出的解决方案与一个机构的运行规律贴近:权责清晰,人才珍贵。

以下是正文:

关注时政新闻的读者这两天一定会注意到这样一条消息,在4月15日的国务院常务会议上,克强同志批评一些部门程序繁冗,“部长们参加的国务院常务会已经讨论通过的一些政策,现在却还‘卡’在那儿,让几个处长来‘把关’,这不在程序上完全颠倒了吗?”

作为国务院某部门的一名处长,笔者觉得有必要给广大社会公众解释一下,这些处长们到底在把什么关。

首先我们需要知道,究竟什么算是“国务院确定的政策”。国务院确定的政策一般说来分两类:一类是国务院自己直接发文的政策,如《国务院关于落实政府工作报告重点工作部门分工的意见》(国发〔2015〕14号);或部门代拟由国务院发文的政策,如《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号,财政部代拟)。另一类是国务院常务会议上讨论确定事项,由各部门发文的政策,如2014年9月24日的国务院常务会议确定,要完善固定资产加速折旧政策,促进企业技术改造、支持中小企业创业创新,10月20日财政部和税务总局联合发布了《关于完善固定资产加速折旧企业所得税政策的通知》(财税〔2014〕75号),对完善固定资产加速折旧企业所得税政策进行了明确。

在这两类政策中,第一类较少存在“国务院确定了还需要处长把关”的情况,第二类则往往出现这种情况,这是由目前的议事和决策机制所决定的。一般提交国务院常务会议审议的事项,都是由主办部门提交一份草案性的文件,这份文件此前已经与其他相关部门的协(che)调(pi),大体达成一致。在国务院常务会议上,相关部门和国务院领导同志还会就此项政策提出一些意见。如果没有大的颠覆性意见,国务院办公厅会在会议纪要中写上“原则通过,请**部门根据会议意见修改完善后印发实施”,这就算“国务院已经确定的政策”。

但在实际操作中,“根据会议意见修改完善”可能是个非常复杂的过程,原因有以下几个方面:首先是当这项政策涉及多个部门时,对文件的任何改动都要取得各部门的一致,而这在一些情况下几乎是一个“不可能的任务”(识局君注:被媒体广泛报道的自贸区总体方案出台过程就是个很好的例子)。其次部门在会上提出的意见取向未必一致,这也增加了“修改完善”的难度。第三是最终出台的文件需要确定一些技术细节,而这种细节往往涉及复杂的法律和协调问题。第四个原因是,也正是因为留了这个“修改完善”的口子,一些部门的部长可能在会签文件时就政策细节提出不同意见——读者应该知道的是,所谓会签,是指各个相关部门的部长签,处长们是没有权力会签的。

造成这个问题的关键在于,在现行议事和决策机制下,在政策文件上会前和会后的修改过程中,国务院通常不对部门间的不同意见进行裁决,国务院常务会议也不是对政策的“完整终裁”,而只是“原则通过”,技术细节的尾巴则留给部门去处理。

根据目前的办文规定,任何需提请国务院常务会议审议的文件,上会前相关部门必须达成一致;常务会议讨论通过后,部门发文时也需要相关部门就新的修改和技术细节达成一致。而在所谓协调过程中,文件主办部门并无权威去要求与其平等的各个部门形成一致意见。发展改革委经常被赋予跨部门政策协调的责任,但由于从制度上来说它与其他部门平级,而且近两年也难以发挥实质性作用。由于部门间职权不同、视角不同、信息不同、代表的利益群体(这里在社会学意义上中性地使用这个词)不同,必然会有不同意见。在这种要求部门必须达成一致的议事和决策机制下,最终的结果要么是久拖不决,政策难产;要么是把有争议的内容去掉或“虚化”以取得形式上的一致,而这些引发争议的内容往往是真正有“含金量”的实质性内容。

那么,这些问题能不能靠“加快转变政府职能,简政放权、放管结合,自我革命,主动作为,狠抓政策落实”来解决呢?笔者认为,只要还需要政府部门,只要还存在部门分工,只要还需要部门发文来出台和执行政策,只要还需要部门意见达成一致,会签等程序就是免不了的,政策文件出台时间长也是免不了的。这不是因为程序繁冗,而是行政管理和决策机制的客观要求。

笔者认为,解决这个问题的真正关键是改革先行的议事和决策机制,关键中的关键是有机构来“勇于担当”,对部门间的不同意见要拍板决断(至少是赋予国务院办公厅或发展改革委足够的协调权力),而不能让各个平等的部门自己去协调。相应的,国务院常务会议要真正讨论和决定有争议事项,并形成“完整终裁”,开完会就出,不要再“修改完善”。

接下来,借此机会谈一下对处长这个群体角色的看法。

处长这个层次是部委中“承上启下”的业务中坚,在很多具体事项上往往对部门意见乃至国家政策有比较大的影响,以至于有所谓“处长治国”的说法。之所以形成这种现象,并不是因为处长们有多大的能耐或多大的野心,以至于能侵夺部长甚至国家领导人的权力,而是因为现代国家治理和行政管理毕竟是一个“技术活”,客观上需要一个具有足够专业知识和技术能力的技术官员群体来实现。

在现有的体制下,这个群体一般由各部门的资深副部长(本部门出身,拥有足够专业知识)、业务司局负责人、处长和科员组成,处长则是其中具体做事的骨干。他们一般熟悉一个特定领域的情况、问题、政策、法规,是很多政策的初步拟订者和直接执行者,是国家大政方针和实际事务相结合的中介环节。不管领导人有什么样的宏图大略,国家治理最终不能不依靠这个技术官员群体,他们的专业技能、职业价值和人格尊严应该得到肯定。

要解决领导人眼中的所谓“中梗阻”问题,使治国理政的宏图大略和顶层设计能够落实,在我看来仅靠说狠话“敲打”技术官员、念紧箍咒、督办督查,是没有用的,要缩减和削弱这个群体,更无助于国家治理的改进和政策落实。在现代社会治理和公共管理中,政策的法律和技术细节是十分重要的,它直接涉及到政策执行中政府与社会主体关系的把握和政策实行的效果,这也是需要技术官员群体花时间确定政策细节的根本原因所在。目前有一些顶层政策设计落不了地,主要原因有两方面,一是政策设计没有经过充分论证,本身缺乏可操作性,二是执行层受制于现行决策体制无法有效行动,又没有有效的决断机制。因此出路在于,一方面在政策制定阶段要充分尊重技术官员的意见,提高政策的可操作性;另一方面领导层要有协调不同意见和政策决断的有力机制,不能让执行层去负责协调工作。

最后,笔者想讲一个亲身经历的小事作为结尾。最近由于考虑离职,接触了几家企业的HR。有一家企业的人力资源总监问了我这样一个问题:“走这么多人,你们的领导不担心人才流失吗?我们董事长总觉得最缺的就是人才”。我回答说,目前看来他们不担心,而且认为我们很多余。

http://dy.qq.com/article.htm?id=20150421A0009O00

处长治国和司长策国 

处长治国

2008年8月13日,商务部条法司巡视员郭京毅被中纪委“双规”。随后3个多月时间内,原商务部外资司副司长、现外商投资企业协会副会长邓湛,商务部条法司行政法律处处长杜保忠,国家工商总局外商投资企业注册局副局长刘伟,以及中国首富黄光裕等相继“落马”。

“政商利益要达到一体化,关键还是政府官员手中公权的控制和争夺。”与郭京毅打过交道的武芮直言,“中国最有影响力的力量掌握在政府手中,而政府中最有影响力的位置其实就是处长,可以说中国的政府权力就控制在中央关键职能部门的2000多名处长手中。”

“郭京毅这些人就是在处长任期中建立了绵密复杂的利益链条。”武芮根据自己与郭京毅们打交道的经验解释说,一般而言,处长作为部委和厅局相对较低级别官员,并不具有决策权,只是决策后的具体执行者,“处长作为政府最基本的职权级别,名义上没有实际权力,签字决策权在司局长甚至副部长、部长手里,但其作为具体负责执行的官员,拿出的意见常常最有分量,因为只有他掌握和清楚其细分领域最全面也最隐秘的利益所在。”

“处长们精通政策,长期在基层,又不大挪动。有时候一把手‘走马灯’换个不停,但他们却变动不大。一个位子上坐长了,门道也就多了。政策不透明,缺乏对决策过程的监督,造成处长成为部门内部的‘实权派’。”在武芮看来,“一项建议或政策,你可以骗过司长、部长甚至国务院,但很难骗得过处长。”

特别是,“一些部门的权力很大,但实际上却分解、掌握在几个关键处室中,具体权力又落到了几个人手里,一个处长的一句话就可能涉及上千万上亿的资金、项目。一般情况下,他们的意见基本都会被采纳,权力就在这个过程中体现了出来”。

采访中武芮说,一位与其关系甚密的官员告诉他,“目前的‘现官不如现管’、‘官大不如管大’的制度安排,让‘现管们’手中的自由裁量权过大。上级领导过于宏观的指示,政策的模糊性和解释的可筛选性,行政审批的非标准化或标准要求不高,以及行政审批和答复的无时间限制等等,给处长们留下了很大的自由裁量空间,而‘欺上瞒下’的技巧更使他们‘游刃有余’、‘取财有道’”。

所谓“欺上”,表现为通过筛选、截留信息,以求得领导对其“工作方式”的理解;所谓“瞒下”,就是把自己的某些想法揉进领导的意图和政策解释中,并通过这种方式来达到牟取私利目的。“其结果是搅乱了资源配置的规则和秩序,使资源配置的最优化扭曲为处长们的个人利益最大化和某些相关利益主体的利益最大化。”他说。

“事实上,郭京毅在商务部17年,一步步就是这么干的。当然,他不但自己干,还扩张出去织结了一张巨大的利益大网。”自称也是“受害者”的武芮直言,现在部门难打交道,没有好处不办事,或推诿扯皮,或敷衍塞责,或公权私化,甚至非法受贿,都是“处长现象”的典型表现,“实质是国家权力部门化、部门权力利益化和部门利益个人化”。

对此,力帆集团董事长尹明善曾在2003年“中国民营企业文化论坛”上公开指出:“中国严格意义上是‘处长治国’。”他感受最深的就是,国家扶持民营企业的政策转到处级及科级以下的具体落实时,信号就减弱得非常厉害。他自嘲说,“我们不怕大官怕小鬼,小鬼真是得罪不起。到职能部门找处长办事,如果要钱就放心了;如果不要钱,你要办的事情就挺悬乎。”

也因此,一方面,职务犯罪中处级干部所占的比例已居高不下,权威机构的统计显示,2003—2006年,全国共查处县处级职务犯罪达10431人;另一方面,“下海”的处级干部深得国内外企业追捧。

不论是政商利益一体化还是其典型案例的“处长治国”现象,巨大的利益输送发生在政商之间,已经成为不争的社会现实。

司长策国

随着上世纪90年代中国各类社会精英在政策决策过程中作用的突显,学者们讨论社会精英阶层的政策参与的兴趣越来越浓厚。这些研究超越了改革开放初期流行的对中国政策决策过程的官僚部门间利益分割的分析框架的传统[⑧],将中国的政策决策模式纳入政策参与者之间阶层互动的分析框架[⑨]。这里所说的“阶层互动”有两层涵义。其一是政府决策者和社会参与者,特别是他们和社会精英之间的阶层互动关系。其二是政府机构内部不同级别官员之间在决策过程中的阶层互动关系。考察决策参与者的阶层互动,就意味着我们应该将考察那些具有不同阶层特征的参与者在政策网络中所拥有的动员公共或私人领域内政策决策资源的能力作为研究的重点[⑩]。过去关于中国政策过程的理论研究一般着眼于那些最高领导人或部门负责人的作用,而本文的研究重点是那些处于中国政策决策过程中相对中层位置的司局级官员。在本文中,我们提出“司长策国论”来概括当前中国政策过程中的结构特征。

“司长策国论”强调司长在中国政策决策过程中的核心地位:并不是官员的行政级别越高,其动员决策资源的能力就越强,相反,动员决策资源能力最强的是那些处于中国政府科层结构中的司局级的官员。“司长”,包括司、局、厅、地等相应行政级别的政府官员。在中国的行政体系中,他们比部长低一级,比处长高一级。这些干部被统称为“司局级干部”或“厅局级干部”。

这一结论是基于以下三个方面的理论分析得出的。第一,政府官员时间和注意力的分配问题。省部级以上官员主管着整个部门和领域的各项事务。在他们主管的经济和社会领域中,政策的出台是非常频繁的。最高级领导阶层没有足够多的时间和精力去直接操作政策决策方面的事务。他们更加关心的是敏感的政治、意识形态或国家安全问题。而司局级干部则不同,他们将更多的时间用于考虑“政策决策”问题。司级干部的主要职责就是集中精力思考他所主管领域中的各项政策问题,他们在政策问题上分配的时间和精力最多,掌握的信息也最全面。相比较而言,处级干部将更多的精力用于政策执行和行政事务处理等方面问题,当前所流传“处长治国论”就是针对这一处级干部权力特点的概括。

第二,在中国的政府中,特别是中央部委,司级官员在中国政府的政策决策科层网络中处于上下和内外沟通的“结构洞”位置。在中国政府内的科层组织结构中,并不是所有人都有行政联系,部级官员与处级官员之间存在着结构洞。而司级干部则是处于政府科层网络中,上下级之间都能取得联系的特殊地位,因此从决策资源中最重要的信息的获得角度来看,司级干部具有最有利的地位。另外,司级干部也是主要的政府内官员与政府外专家的内外联系人。他们指定邀请政府外专家的人选,主持各种国家政策的研讨会。很多政策思想的决定都是在研讨会上提出的,甚至都是主持研讨会的司长拍板的。因此处于中国政策决策网络最有利位置的司级干部拥有最多的政策决策资源。

第三,从中国政府运作程序的特点的角度来讲,由主管领导参加的政策工作汇报会是政策决策的阶段性成果或最终出台的最主要标志。而中国政府的司级干部是这些政策会议的实际操作者。省部级领导虽然在名义上是主持部委或地方政策起草的主管领导,但他们一般不参与政策制定的研讨会,而只接受司级干部的单独工作汇报或参加阶段性工作汇报会。一般情况下,部级以上官员参加的政策工作汇报会,都是在下级司级官员认为已经取得阶段性成果或已经基本酝酿成熟,并已由司级干部单独向部长汇报完毕的情况下召开的。因此,政策工作汇报会上,作为主管该政策制定的部级领导一般只会对前期的工作进行总结,而且以褒奖为主,不直接针对具体政策条文提出自己的看法。司级干部直接参与各种政策制定过程,最后司级官员将政策文件成文稿交给部级官员和部务会审议。如果是相对重要的政策,需要上报给国务院,由国务院转发。

http://blog.sina.com.cn/s/blog_50f58db10100hrdt.html

破解“政令不出中南海”需靠法治

邓聿文

凤凰评论特约评论员,资深记者,曾供职于中共中央党校学习时报社


中国的事情最怕认真,一认真问题就出来了。

比如,今年6月底7月初,国务院就“稳增长促改革调结构惠民生”,组织了据说是规模空前的大督察,派出了8个督查组,抽调100余人,分别对27个中央部委及16个地方省市展开督查,力图破除“政令不出中南海”的顽疾。根据报道,督查发生了许多问题。

督查在中国并不新鲜。上至国务院,下至县乡政府,每年都会针对某个问题或主题,抽调人员组成督查组赴各地调研,检查政策落实和贯彻情况。而在多数时候,这样的督查也会查出一些问题,但也存在走过场的形式。今次督查规模和力度在近年最大,这既和领导人的重视有关,也与当前经济和反腐形势联系密切。

去年下半年以来,围绕稳增长、促改革、惠民生,中央出台了一系列政策措施,虽收到了实效,但“不少政策措施落实的力度不到位、效果不明显”,存在推诿扯皮、拖延应付等庸政懒政行为。为此,总理李克强还召集过地方和国务院部门领导开会,拍过桌子。另外,反腐形势的严峻可能也令督查者和被督查对象都不敢懈怠。

从媒体报道来看,本次督查在所谓“最先一公里”、“最后一公里”和“中梗阻”等方面,都查出了诸多问题。例如,国务院一些部门已向社会公开承诺的工作,由于涉及多部门协作而未能如期完成,一些跨部门、跨领域的法律法规未能按期出台;部分省市直部门和地方县市政府,不同程度地存在着政策向下传导滞后,执行力逐级递减现象,有的则干脆照抄照搬中央文件、省级文件,没有结合本地实际,致使政策无法落地;部分地方政府和部门对改革政策措施搞“象征性落实”、选择性执行,试图通过政府内部审批或行政确权,来变相保留理性下放的非行政审批权力,或者“以文件落实文件,以会议落实会议”等。

事实上,上述这些问题即使没有督查,通过媒体报道、市场主体的亲身感受和抱怨等,人们也能知道,当然,这不是否定督查的价值,督查还是能让政策制定者发现和感知问题的普遍和严重程度。关键是,这些问题是如何产生的,它们的根源在哪里?通过上面的强力督查能够得以解决吗?如果不对此有一个客观的理性的认知,强力督查只会进一步加剧政府权力对经济和社会的宰制以及后者对前者的依赖性。

当中央和上级政府的权威性很足时,下面的落实和执行自然通畅,反之,则会遇到许多困难,落实不力。而中国又是一个多级政府架构的国家,这就几乎注定了政策在贯彻落实过程中,会出现信息耗损和弱化的情况,表现在现实中,就是政策遇到肠梗阻,变形走样。

中国在上千年的中央集权历史里,中央与地方,中央与部门,及各部门之间,从来没有建立一个受法律规制和约束的法定关系,将双方的权力、义务和职责建立在法律基础上,有着明确的受法律保护的职权划分。中央和地方,以及各部门之间虽然也大致划分了不同的职责,但它体现的是一种等级和命令关系。因此,国家的政令统一是依赖行政命令和下级对上级的服从来推进的。

从法律关系上说,全国只有一个法律主体,即中央政府,其它各级政府只是行为主体。这样就会出现在法律上找不到责任主体的问题。因为中央和上级政府只负责政策的制定,执行是地方和下级政府的事,而它又不是法律主体,它只是按照上级的命令行事,故不该承担法律责任。

若中国是个城邦小国,还好说,因为小国事务相对不多,且中央政府能够做到强力监督,地方不敢在执行法令过程中打折扣,偏偏中国又是个大国,内部复杂,它会造成何种后果?首先,中央不可能事事亲为,面面俱到,它只能把精力放在那些最重大的事情和问题上,大量的社会经济管理权限实际是授予各部门去行使的,这无疑会导致中央政令的部门化。部门有着自己的利益,它与中央的利益不完全一致,这就使得部门将自己的私货装进中央的政令里。

其次,无论是部门还是中央,追求的都是政令统一,但中国的情况千差万别,很多时候,中央政策并不能够充分反映地方情况,这会导致地方和下级无所适从,为了使政策适应当地情况,地方也不得不采取变通办法,从而出现“上有政策和下有对策”。尤其是在地方利益最大化以及地方官员的升迁依赖政绩的情况下,此种现象更加突出。

最后,国家大,政府层级多,也使得中央的监督弱化。在一般情况下,上级只能监督到下一级,再下几级,特别是基层政府,就很困难了。当监督弱化乃至缺乏,对政策的执行就容易采取机会主义态度。此外,权力结构的这种状况也容易诱发腐败,而腐败会进一步消减政策的执行力。

对此,中央政府并非不清楚,然而,在现有的各种机制约束下,中央所能采取的措施,就是进一步加强对地方的控制,督查组就是强化控制的一种方式。有意见建议,在这种情况下,中央应该使督查常态化。在非常状态下,确有必要加强督查工作,可督查也是有成本的,频繁的督查不但会强化等级体系和上级权力,也会干扰部门和地方工作。故这不是一个治本之策。

在做好上述工作的同时,将中央与地方,不同层级和部门的关系建立在法治基础上,做到权由法定,各级政府都是法定权利主体,有着清晰的边界,地方对中央,下级对上级的政令贯彻,依靠法定权力而非上级权威来保障,并依据法律强化问责。

因此,破解“政令不出中南海”的核心在于,需要依靠法治。相信十大届四中全会上,对依法治国的探讨,将有效破解这一问题,予以根治。

http://news.ifeng.com/a/20140813/41563325_0.shtml

文章来源:中国宪政网
发布时间:2015-4-22
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